不要感到奇怪，未來(lái)我們會(huì)看到一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣城消失，這當(dāng)然不是一件壞事。
冰川思想庫(kù)特約撰稿丨熊志
把街道改回鄉(xiāng)鎮(zhèn)，北方城市出現(xiàn)了讓很多人看不懂的反常操作。
【資料圖】
這一逆向調(diào)整，發(fā)生在黑龍江。據(jù)報(bào)道，黑龍江伊春、齊齊哈爾等地正在推動(dòng)部分街道“撤街設(shè)鎮(zhèn)”，已有調(diào)整取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。
其中，伊春市烏翠區(qū)撤銷(xiāo)四個(gè)街道辦事處，設(shè)立翠巒鎮(zhèn)、烏馬河鎮(zhèn)；在齊齊哈爾市碾子山區(qū)，則撤銷(xiāo)富強(qiáng)街道，設(shè)立華安鎮(zhèn)。
圖/網(wǎng)絡(luò)
大家都知道，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，撤鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）設(shè)街道，以及撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)、撤縣（市）設(shè)區(qū)成為一股潮流。
“撤街設(shè)鎮(zhèn)”的回調(diào)，標(biāo)志著有些地方攤大餅式的城市擴(kuò)張宣告結(jié)束，很多吃財(cái)政飯的中小城市，面臨人口流失、產(chǎn)業(yè)萎縮、城市收縮的局面，它們的困難可能才剛剛開(kāi)始。
01
好好的街道，重新撤改回鄉(xiāng)土氣息更濃厚的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，為什么讓人意外呢？
首先，盡管鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道都是平級(jí)單位，但在中國(guó)的城鎮(zhèn)化體系中，它們的待遇和地位其實(shí)并不是一樣的，撤鎮(zhèn)設(shè)街在多數(shù)情況下都是一種“升格”。
一般來(lái)說(shuō)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)包含著很大一部分農(nóng)業(yè)人口，撤鎮(zhèn)設(shè)街以后，級(jí)別不變，待遇卻能升級(jí)。
對(duì)城市來(lái)說(shuō)，城區(qū)范圍擴(kuò)張，更有利于整合資源，建設(shè)一些基礎(chǔ)設(shè)施。比如現(xiàn)在修建地鐵，在城區(qū)人口規(guī)模方面就有明確的門(mén)檻要求，達(dá)不到就沒(méi)有資格。
而對(duì)被調(diào)整的鎮(zhèn)而言，成為街道，納入城市一體化的規(guī)劃范圍后，科、教、文、衛(wèi)等城市功能定位更加明確，市政配套設(shè)施也能迎來(lái)統(tǒng)一升級(jí)。
圖/圖蟲(chóng)創(chuàng)意
正因如此，過(guò)去這些年城鎮(zhèn)化浪潮中，這種行政區(qū)劃的撤并調(diào)整，成為一種常見(jiàn)現(xiàn)象。鎮(zhèn)希望升格成街道，縣希望升格成區(qū)，升格成市。
總的來(lái)說(shuō)，傳統(tǒng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)在萎縮，農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移為城市人口，中心城區(qū)的范圍越來(lái)越大了，城市管理越來(lái)越扁平化，輻射能力越來(lái)越強(qiáng)。
當(dāng)然不管是撤鎮(zhèn)設(shè)街，還是縣改區(qū)，都不是想撤就撤，想設(shè)就設(shè)。在人口和面積、經(jīng)濟(jì)、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)等方面，它必須達(dá)到一定的標(biāo)準(zhǔn)。
以這次逆向調(diào)整、撤街設(shè)鎮(zhèn)的黑龍江為例，當(dāng)?shù)氐摹逗邶埥≡O(shè)立街道標(biāo)準(zhǔn)》中，就明確規(guī)定了設(shè)立街道的人口、經(jīng)濟(jì)等指標(biāo)。比如經(jīng)濟(jì)指標(biāo)是這樣的：
擬設(shè)街道區(qū)域前兩年全口徑財(cái)政收入或人均可支配收入位于所在不設(shè)區(qū)的市或市轄區(qū)下轄鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的前30%，第二、三產(chǎn)業(yè)增加值位于所在不設(shè)區(qū)的市或市轄區(qū)下轄鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的前30%。
說(shuō)得直白點(diǎn)，只有人口規(guī)模夠大，密度夠高，經(jīng)濟(jì)實(shí)力、財(cái)政家底足夠好，才有資格從鎮(zhèn)變?yōu)榻值馈?/p>
不過(guò)在現(xiàn)實(shí)中，一般升格上去就不太會(huì)調(diào)回來(lái)，以往也有一些個(gè)案，但并不多。畢竟改為街道后，能夠增強(qiáng)城市功能，增加人口吸引力。
所以這次黑龍江的調(diào)整，透露著不尋常之處——不是一市一地調(diào)整，而是涉及幾個(gè)城市，涉及多個(gè)街道，逆城市化的信號(hào)意義已不言而喻。
02
黑龍江的這些街道，為什么被打回原形了？
原因也不奇怪，說(shuō)到底是因?yàn)槌鞘性谑湛s，人口在流失，以前鄉(xiāng)鎮(zhèn)達(dá)到了設(shè)立街道的標(biāo)準(zhǔn)，現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)、人口都在萎縮，已經(jīng)不達(dá)標(biāo)了，繼續(xù)按照街道管理不合時(shí)宜。
收縮型城市不是新概念了，這幾年很多學(xué)者都關(guān)注到了城市收縮的問(wèn)題。他們發(fā)現(xiàn)，城鎮(zhèn)化的過(guò)程，并不必然伴隨著擴(kuò)張，也有地方在收縮。
比如，中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院院長(zhǎng)王凱統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，過(guò)去十年間337個(gè)地級(jí)及以上城市中，150個(gè)城市的市域人口減少3637萬(wàn)，比2000-2010年人口減少的城市增加61個(gè)。
黑龍江此次調(diào)整的兩個(gè)城市，伊春和齊齊哈爾，可以說(shuō)是收縮型城市的代表。
以伊春為例，它因林而生，因林而興，也是全國(guó)首批資源枯竭型城市。六普到七普之間，人口足足減少了27萬(wàn)人。
由于沒(méi)有產(chǎn)業(yè)支撐，伊春的人口在加速外流。那么，一個(gè)街道，一個(gè)曾經(jīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)升格而來(lái)的街道，在整個(gè)城市都收縮的背景下，哪還有那么多新市民來(lái)支撐一個(gè)街道的規(guī)模呢？
▲黑龍江伊春市朗鄉(xiāng)鎮(zhèn)（圖/圖蟲(chóng)創(chuàng)意）
中國(guó)的城鎮(zhèn)化，采取的是“人地錢(qián)掛鉤”的策略，用地指標(biāo)、財(cái)政指標(biāo)等，都是根據(jù)人口規(guī)模來(lái)進(jìn)行配置。人多，人口持續(xù)流入，就能拿到更多的資源，反之亦然。
撤鎮(zhèn)設(shè)街，可以給鄉(xiāng)鎮(zhèn)帶來(lái)市政配套的提升，反過(guò)來(lái)說(shuō)，也意味著城市需要給升格的街道投入更多的城建資源。當(dāng)這座城市產(chǎn)業(yè)、人口增長(zhǎng)都出現(xiàn)問(wèn)題，自然沒(méi)有動(dòng)力來(lái)大撒錢(qián)了。
在撤鎮(zhèn)設(shè)街的風(fēng)潮下，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)本身就農(nóng)業(yè)人口多，農(nóng)村比例大，很難發(fā)展起來(lái)，現(xiàn)在人口外流，繼續(xù)納入街道管理，其實(shí)是在浪費(fèi)資源。
所以，原來(lái)哄搶著給鄉(xiāng)鎮(zhèn)安上街道的新身份，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)成為城區(qū)的一份子；現(xiàn)在，鄉(xiāng)鎮(zhèn)改制來(lái)的街道，其市政配套、財(cái)政供養(yǎng)成本，反而成了累贅，要調(diào)整回來(lái)。
歸根結(jié)底，人不夠了，也沒(méi)錢(qián)了。
更何況，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是一級(jí)政府，街道是派出機(jī)構(gòu)，在自己的一畝三分地內(nèi)，一級(jí)政府的自主決策的權(quán)限其實(shí)更大。
而對(duì)伊春等地來(lái)說(shuō)，當(dāng)初設(shè)立街道是服務(wù)于城市擴(kuò)張，城市收縮以后，政府機(jī)構(gòu)要調(diào)整，人員需要精簡(jiǎn)，一些發(fā)展不行的街道，重新改回鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其實(shí)是更有利于自身改革工作的開(kāi)展。
03
關(guān)注城鎮(zhèn)化議題的人，這兩年應(yīng)該都留意到了，歷年城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)中，關(guān)于行政區(qū)劃調(diào)整有一些微妙的變化，總之，是逐漸從嚴(yán)收緊。
比如2020年特別提到，“全面完成各省（區(qū)、市）設(shè)鎮(zhèn)設(shè)街道標(biāo)準(zhǔn)制定工作”，言外之意就是明確規(guī)則，建立門(mén)檻，不能想設(shè)就設(shè)了。
再如2021年提到，“根據(jù)常住人口規(guī)模優(yōu)化街道社區(qū)設(shè)置和管轄范圍”。
結(jié)合撤街設(shè)鎮(zhèn)的逆向回調(diào)來(lái)看，趨勢(shì)很明顯了，中國(guó)的城市不會(huì)再一味向上生長(zhǎng)了。有擴(kuò)張就會(huì)有收縮，有升格就會(huì)有降格，攤大餅式地盲目擴(kuò)張已經(jīng)越來(lái)越不合時(shí)宜。
這其中人口是關(guān)鍵因素。
前不久，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布了2022年國(guó)民經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)，中國(guó)的總?cè)丝谝荒隃p少85萬(wàn)人，時(shí)隔多年來(lái)首次出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)。
以前城市化上半場(chǎng)時(shí)，大中小城市、縣城鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體受益；現(xiàn)在到了下半場(chǎng)，該進(jìn)城的農(nóng)民，差不多都進(jìn)城了，年輕人也不愿意生了。總?cè)丝诰湍敲炊啵€都往大城市，或者城市的中心城區(qū)流動(dòng)，中小城市、縣城鄉(xiāng)鎮(zhèn)，自然擺脫不了收縮的命運(yùn)。
▲黑龍江省齊齊哈爾市（圖/圖蟲(chóng)創(chuàng)意）
所以，不要感到奇怪，未來(lái)我們會(huì)看到一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣城消失，這當(dāng)然不是一件壞事。
因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)中，很多小城市，尤其是伊春之類(lèi)的資源型城市，在資源耗盡后，沒(méi)有新興的產(chǎn)業(yè)頂上來(lái)，城市發(fā)展基本上是靠吃財(cái)政飯，市政配套、公共服務(wù)靠轉(zhuǎn)移支付續(xù)命。
在撤街設(shè)鎮(zhèn)的背后，這種“城擴(kuò)人走”的現(xiàn)象，在很多地區(qū)都在上演。人在流失，城市卻還追求擴(kuò)容，建一些利用率低的市政配套，浪費(fèi)財(cái)政資源，放大債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，危害不用多說(shuō)。
讓它們自然收縮，甚至自然死亡，而不是強(qiáng)行靠債務(wù)、靠轉(zhuǎn)移支付續(xù)命，將資源投入到低效的地區(qū)，這才是尊重城市化的規(guī)律。
當(dāng)然這也意味著，一些城市的鐵飯碗，可能要打破了。