一、全國數據監(jiān)管法規(guī)格局

2021年7月6日深圳市正式公布《深圳經濟特區(qū)數據條例》并于2022年1月1日正式實施，是國內數據領域首部綜合性立法[1]。地方性法規(guī)因其較強的約束力以及于司法裁判領域優(yōu)于政府一般性管理規(guī)定的適用位階，所以其表征了地方政府于相關工作開展過程中的風險態(tài)度，也是各地政府約束關聯主體的底線。

圖1 全國數據條例發(fā)布概覽

宏觀全國范圍內，以數據條例公布日期先后排布，當前國內共有兩個省級、一個市級行政區(qū)發(fā)布了基礎數據條例，即繼2021年7月《深圳經濟特區(qū)數據條例》后，2021年11月上海市公布《上海市數據條例》，2022年3月重慶市公布《重慶市數據條例》;一個省級行政區(qū)發(fā)布了公共數據的基礎條例，即2022年1月浙江省公布《浙江省公共數據條例》。數據條例的發(fā)布明顯呈現出與經濟發(fā)展程度的高度關聯性，且與當地數字政府建設、大數據與互聯網產業(yè)發(fā)展成熟度高度相關。

微觀以上海為例，“十三五”時期，從2018年5月上海市大數據中心正式揭牌，到2018年11月首個“一網通辦”政府規(guī)章《上海市公共數據和一網通辦管理辦法》正式施行，上海市于今年陸續(xù)發(fā)布、生效了多項地方法規(guī)與規(guī)章制度文件[2]。以2022年1月1日生效的《上海市數據條例》為牽引，按照數據治理的工作重點分步驟、分階段展開。上海市從公共數據開始，向綜合數據擴展，再回歸細化落地公共數據的工作模式值得其它地方政府學習，尤其是政府多部門業(yè)務相互交叉銜接，協調數據治理涉及多方主體情形下的工作職責成為實質性推動數據治理工作落地的關鍵。

圖2 上海市數據治理相關法律法規(guī)發(fā)布時間軸

此外，以概念范圍更廣的數字經濟為例，全國范圍內已經發(fā)布數字經濟促進條例的省級行政區(qū)綜合情況如圖三所示。浙江省2020年12月率先公布《浙江省數字經濟促進條例》，2021年廣東省、河南省陸續(xù)發(fā)布，2022年江蘇省、河北省再次發(fā)布，于此同時2022年廣東省會廣州市又單獨發(fā)布了《廣州市數字經濟促進條例》，也是當前市級行政區(qū)內唯一一個地方性條例。數字經濟促進條例的發(fā)布順序同樣表現出地方省份經濟體量與活躍度的關聯性，而且數字經濟依賴數據及數據產業(yè)作為支撐，所以關注各地數字經濟發(fā)展也對指導本地數據監(jiān)管治理工作的開展擁有一定指導價值。

圖3 全國《數字經濟促進條例》通過時間對比

二、數據監(jiān)管工作重點與特征分析

首先，從數據工作關注重點分析，以《深圳經濟特區(qū)數據條例》《上海市數據條例》為例，通過對比兩部地方性法規(guī)的結構，能夠把握政府于數據工作的重點簡單概括為“兩類數據，一個市場，強化安全，突出優(yōu)勢”。其中，“兩類數據”為個人數據與公共數據，既強調個人信息要特別保護，又加強公共數據治理，擴大公共數據有序開放;“一個市場”是指培育數據要素市場，形成成熟的數據市場運營體系，促進數據要素依法有序流動;“強化安全”是將數據安全獨立成章，強調數據處理與數據監(jiān)管責任，明確數據安全保護義務;“突出優(yōu)勢”是突出當地政策、經濟、貿易、技術等優(yōu)勢，深圳發(fā)揮經濟特區(qū)、粵港澳大灣區(qū)、珠三角區(qū)域經濟優(yōu)勢，而上海發(fā)揮浦東新區(qū)、長三角區(qū)域經濟優(yōu)勢，同時展開長三角區(qū)域數據合作。

圖4 滬深兩地數據條例結構對比

其次，從參與數據監(jiān)管治理的行政與事業(yè)單位主體特征分析，受數據政府跨業(yè)務、跨部門的特性影響，當前落地省份均形成了各自發(fā)揮主體優(yōu)勢、總體共同承擔責任的治理結構。以《上海市數據條例》為例，其規(guī)定了如市政府辦公廳、市發(fā)展改革部門、市經濟信息化部門、市網信部門等12類主體單位的工作職責，如表1所示。相關主體的責任，在新發(fā)布的《細則》中，進一步強調，個別進行了細化，如以市大數據中心為例，其不但承擔上海市公共數據的集中統一管理，還負責本市公共數據統一開放平臺的建設、運行和維護，并制訂相關技術標準。

表1 《上海市數據條例》部門機構責任劃分

最后，單獨聚焦《細則》，我們可以分析政府鼓勵公共數據開放工作中，三個實施細節(jié)特征。一是細化了數據獲取、利用要求，在分類分級基礎上將數據分為無條件開放與有條件開放兩類，建立清單動態(tài)調整制度，并融合了利用、反饋、監(jiān)控的閉環(huán)管理;二是明確平臺的建設與功能要點，單獨闡述了數據歸集、數據治理、清單編制、分級分類、申請審核、統計分析等一系列細節(jié);最后是數據安全保障，強調了監(jiān)測預警、分析研判、應急處置等關鍵工作，以及責任承擔等內容。定義并解決責任怎么分、數據怎么用、平臺如何建、安全做哪些這四大部分內容至關重要，數據治理的工作于責任劃分后，再次推進諸如平臺建設、數據分類分級工作，或于實際工作中部分省份采取平臺建設過程中逐步梳理劃分權責，兩類方式均是可行的路徑，但是數據安全、網絡安全、個人信息保護都要注意同步規(guī)劃、同步建設、同步使用的要求。

三、未來數據監(jiān)管趨勢預測

基于“十三五”時期信息化發(fā)展推動特征，結合“十四五”當前各地數據相關主題法律、法規(guī)發(fā)布格局，總體可以提出如下三方面預測。

(一) 數據監(jiān)管將呈現二維階梯式發(fā)展

受區(qū)域經濟優(yōu)勢以及互聯網、數字化產業(yè)發(fā)展優(yōu)勢影響，數據監(jiān)管的成熟度與推動路徑首先預期橫向呈現由東向西，先長三角、珠三角、京津冀后中部、西部的階梯模式。其次，結合一般技術性產業(yè)發(fā)展模式，預期縱向呈現政府先行立規(guī)章做試點，然后地方人大立法明確底線，最后建立細則優(yōu)化執(zhí)行的特征，而且縱向規(guī)章法規(guī)的發(fā)布路徑一般滯后于橫向產業(yè)的推動路徑。

圖5 數據監(jiān)管二維階梯式推廣模式

(二)政府主導的公共數據治理先行

受數據來源、數據流轉路徑、數據權屬責任關系等多方不確定性影響，一般公司法人主體懼怕因數據開放共享而帶來的市場競爭、合規(guī)風險。所以依托我國數字政府建設、發(fā)展數字經濟的背景，從由政府管理的公共數據開始，試點數據平臺建設、開放分享等一系列工作內容，成為我國探索數據治理的一條獨特發(fā)展路徑。公共數據不但擁有海量的數據資源，提供了訓練數據模型、算法、生成數據產品的優(yōu)良基礎，而且以政府職能為依托，合規(guī)風險相對可控。結合穩(wěn)定的財政預算，更能夠分階段推動平臺、技術的進步發(fā)展。

(三)垂管牽引分工配合治理結構落地

推動發(fā)展數據工作，將不斷與我國發(fā)展數字經濟、政府放管服改格、優(yōu)化營商環(huán)境的背景深度融合，發(fā)展數據產業(yè)也將圍繞釋放經濟活力、促進經濟發(fā)展、提高人民獲得感與幸福感的目標。于此同時，2022年9月，國家互聯網信息辦公室發(fā)布關于《網信部門行政執(zhí)法程序規(guī)定(征求意見稿)》[3]，在各級互聯網信息辦公室人員配備與執(zhí)法能力不斷提升的過程中，未來以網信、公安、保密等多方垂管牽引效應顯現。在地方政府橫向職能機構于數據監(jiān)管治理分工配合不斷明確優(yōu)化的進程中，橫縱結合的立體治理結構將加快完善，推動各級行政區(qū)域數據工作的有效落地開展。

圖6 宏觀政策與行政執(zhí)法能力綜合影響

四、結論

長三角、珠三角地區(qū)于數據治理領域的先導性工作對其它區(qū)域地方行政機構與企事業(yè)單位具有積極指導意義，不但能夠協助從數據監(jiān)管責任劃分方面明確各級、各類主體權責，更能從數據工作要素流程方面明確開展重點與階段性任務。基于階梯式推廣特性，未來結合我國橫縱結合的立體監(jiān)管治理結構，中西部區(qū)域省份在推廣公共數據安全開放、探索區(qū)域數據交易市場，從而共同推動我國數據產業(yè)平穩(wěn)高效發(fā)展發(fā)揮越來越重要的角色。

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