周小川對(duì)解決目前養(yǎng)老金問(wèn)題的緊迫性有清醒的認(rèn)識(shí)，開(kāi)出的“藥方”也有針對(duì)性。但是，養(yǎng)老金問(wèn)題是復(fù)雜的，不是套用哪種模式就能簡(jiǎn)單解決的。
冰川思想庫(kù)研究員丨關(guān)不羽
(相關(guān)資料圖)
2月25日，中國(guó)人民銀行原行長(zhǎng)周小川在第五屆全球財(cái)富管理論壇分享了關(guān)于養(yǎng)老金政策體制的看法與建議。澎湃新聞的報(bào)道《周小川：不要認(rèn)為養(yǎng)老問(wèn)題還有拖延的機(jī)會(huì)，以后再做選擇會(huì)更艱難》，內(nèi)容比較全。
前些日子延遲退休的話題超熱，周小川此番講話備受矚目。
01
養(yǎng)老金缺口問(wèn)題的迫切性，不容回避
周小川對(duì)解決養(yǎng)老金缺口問(wèn)題的迫切性是很清醒的，“不回避難題”，“不要認(rèn)為養(yǎng)老問(wèn)題還有拖延的機(jī)會(huì)，以后再做選擇會(huì)更艱難”。確實(shí)有直面問(wèn)題的勇氣，直擊要害。
養(yǎng)老金缺口有多大，時(shí)間上有多迫切，可以參考三個(gè)數(shù)據(jù)：
第一組數(shù)據(jù)是養(yǎng)老金的社保家底。2022年，我國(guó)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金總支出為6.2萬(wàn)億元，超過(guò)全國(guó)一般公共預(yù)算收入的四分之一。
同年，我國(guó)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)余約為5萬(wàn)億左右（2022年8月份《新京報(bào)》報(bào)道的數(shù)據(jù)為5.1萬(wàn)億）。這組數(shù)據(jù)清晰地顯示，我國(guó)養(yǎng)老金的家底很薄，這在周小川講話中也專門(mén)指出了。
圖/網(wǎng)絡(luò)
第二組數(shù)據(jù)是養(yǎng)老金資金池的變化趨勢(shì)。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院發(fā)布的《中國(guó)養(yǎng)老金精算報(bào)告2019-2050》認(rèn)為，我國(guó)的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金將在2027年達(dá)到峰值，在2035年前后累計(jì)結(jié)余耗盡。顯然，養(yǎng)老金的資金池已經(jīng)沒(méi)有增長(zhǎng)空間，消耗殆盡的速度超出很多人的想象。
第三組數(shù)據(jù)是人口年齡結(jié)構(gòu)變化。國(guó)家衛(wèi)健委數(shù)據(jù)顯示，2035年左右60歲及以上老年人口將破4億。按照目前的生育率預(yù)測(cè)，2057年，中國(guó)65歲以上人口將達(dá)到4.25億人的峰值，占總?cè)丝诒戎?2.9％-37.5％，接近甚至超過(guò)日本。人口年齡結(jié)構(gòu)是養(yǎng)老金收支的決定因素，其他都是技術(shù)性因素。
這三組數(shù)據(jù)都說(shuō)明現(xiàn)有的養(yǎng)老金模式亟待完善，周小川強(qiáng)調(diào)養(yǎng)老問(wèn)題無(wú)法拖延的緊迫性，是有充分依據(jù)的。
02
美國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的運(yùn)作
周小川給出的解決辦法是“國(guó)家統(tǒng)籌的基本養(yǎng)老金+個(gè)人養(yǎng)老金賬戶”
中國(guó)的一個(gè)現(xiàn)實(shí)情況就是人口多，同時(shí)養(yǎng)老金面不斷擴(kuò)大。總體來(lái)講，由于老齡化，養(yǎng)老金資金池很容易有缺口。這種情況下，國(guó)家統(tǒng)籌安排的養(yǎng)老金是保基本，不會(huì)太高，或者說(shuō)比較大的缺口會(huì)較大程度依靠個(gè)人養(yǎng)老金加以補(bǔ)充。
這一方案是否能有效解決目前的養(yǎng)老金問(wèn)題呢？理論上講，是有可行性的。這可以參考“國(guó)家統(tǒng)籌+個(gè)人養(yǎng)老”模式的典型——美國(guó)。
美國(guó)聯(lián)邦政府統(tǒng)籌的基本養(yǎng)老金全稱叫做“老年、遺屬和殘障保險(xiǎn)”，始于1935年羅斯福當(dāng)政時(shí)期。名為“保險(xiǎn)”，實(shí)際上是一種國(guó)家統(tǒng)籌、現(xiàn)收現(xiàn)支的專項(xiàng)稅收制度。
“保險(xiǎn)”的資金源于政府向個(gè)人征收社會(huì)保障稅，覆蓋就業(yè)人口的90%以上，稅率為年收入的12.4%，略低于個(gè)人所得稅的基本稅率15%。但與個(gè)稅不同，社會(huì)保障稅不采取累進(jìn)稅制，而且繳稅收入設(shè)有上限，約為人均收入的2.5倍到3倍，超過(guò)部分就不計(jì)稅了。
足額領(lǐng)取基本養(yǎng)老金年齡是65歲，不分性別。可以提前5年申領(lǐng)，但是要打七折。發(fā)放基本養(yǎng)老金的標(biāo)準(zhǔn)和繳納年限、繳納量相關(guān)，目前大部分領(lǐng)取者每月可以領(lǐng)到1500美元左右，最高不超過(guò)2500美元，整體較為平均。
▲1935年羅斯福總統(tǒng)簽署《社會(huì)保障法》（圖/網(wǎng)絡(luò)）
美國(guó)基本養(yǎng)老金的養(yǎng)老金替代率只有40%，即養(yǎng)老金收入為在職收入的40%左右。這一比例低于世界銀行等國(guó)際組織建議的70％到80%（周小川在這次講話中也引用了這一標(biāo)準(zhǔn)），而且在發(fā)達(dá)國(guó)家中是偏低的。這是美國(guó)長(zhǎng)期被歸類于“半福利制國(guó)家”的重要原因之一。
美國(guó)人的另一半養(yǎng)老金就得靠企業(yè)和個(gè)人，最有代表性的是雇主雇員共同出資的401K計(jì)劃和IRA等個(gè)人養(yǎng)老金賬戶。聯(lián)邦政府主要以稅收減免、緩征等措施支持這些私人性質(zhì)的養(yǎng)老金計(jì)劃。
這種公私各半的模式，最大的優(yōu)點(diǎn)是財(cái)政的可持續(xù)性。美國(guó)的社會(huì)保障稅和基本養(yǎng)老金常年實(shí)現(xiàn)收支平衡，不少年份還有盈余。2022財(cái)年，社會(huì)保障稅收入為1.484萬(wàn)億美元，基本養(yǎng)老金支出為1.219萬(wàn)億美元，盈余兩千多億美元。
03
如何實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老金的財(cái)政可持續(xù)性
美國(guó)基本養(yǎng)老金的財(cái)政可持續(xù)性，得益于合理的收支結(jié)構(gòu)。
美國(guó)社會(huì)保障稅繳納人數(shù)常年保持在1.5億人左右，目前的領(lǐng)取人數(shù)不到7000萬(wàn)。2.14:1的人數(shù)比例，12.4%的稅率，平均的養(yǎng)老金替代率至少達(dá)到了26.5%。再加上高收入人群超過(guò)平均收入水平的超額繳納部分統(tǒng)籌，就能實(shí)現(xiàn)40%的平均養(yǎng)老金替代率。
要維持這一可持續(xù)的平衡結(jié)構(gòu)，要避免收入減少和支出激增的技術(shù)性風(fēng)險(xiǎn)。
收入端，要避免大規(guī)模失業(yè)導(dǎo)致稅收流失，所以控制失業(yè)率、增加就業(yè)崗位是美國(guó)政府和社會(huì)最重視的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)。
需要強(qiáng)調(diào)的是，只有充分的有效就業(yè)才能保證基本養(yǎng)老金的財(cái)政可持續(xù)性，也就是能夠創(chuàng)造稅收的企業(yè)就業(yè)，而不是財(cái)政供養(yǎng)人數(shù)。
圖/圖蟲(chóng)創(chuàng)意
在支出端，則是控制基本養(yǎng)老金發(fā)放的規(guī)模。養(yǎng)老金領(lǐng)取人數(shù)無(wú)法人為控制，那就只能?chē)?yán)控發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)。因此美國(guó)基本養(yǎng)老金不追求超出財(cái)政能力的養(yǎng)老金替代率，盡管政客有討好選民的本能，但是提高基本養(yǎng)老金發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)意味著社會(huì)保障稅的稅率大幅提高，沒(méi)有多少“選票收益”。
更重要的是，美國(guó)基本養(yǎng)老金的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)較為平均，上限約為中位數(shù)的1.5倍，這樣才能統(tǒng)籌得過(guò)來(lái)。
可以說(shuō)美國(guó)在基本養(yǎng)老金收支管理的技術(shù)性問(wèn)題上都處理得比較好。不過(guò)，僅僅技術(shù)手段還不足以保持可持續(xù)性。基本養(yǎng)老金收支平衡還存在兩大結(jié)構(gòu)性威脅。
最大的威脅是人口老齡化問(wèn)題。無(wú)論怎么技術(shù)騰挪，都無(wú)法避免深度老齡導(dǎo)致福利收支失衡的結(jié)果。婚育觀念保守的美國(guó)在2010年才進(jìn)入老齡化，比其他發(fā)達(dá)國(guó)家要晚了幾十年。
而且，美國(guó)是全球最大的移民到達(dá)國(guó)家，每年吸引大量年輕人口入境就業(yè)，緩解了老齡化進(jìn)程對(duì)基本養(yǎng)老金的沖擊。美國(guó)的老齡化沖擊較為緩和，是美國(guó)基本養(yǎng)老金的可持續(xù)性優(yōu)于大多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家的主要原因。
另一個(gè)威脅來(lái)自貨幣購(gòu)買(mǎi)力下降。相對(duì)其他全球主要貨幣，美元長(zhǎng)期維持了明顯的相對(duì)強(qiáng)勢(shì)地位。1987年到2022年，美元購(gòu)買(mǎi)力下降64%，平均每年下降1.8%。這對(duì)美國(guó)的養(yǎng)老金領(lǐng)取者談不上什么好消息，但是比其他主要貨幣已經(jīng)好太多了。
圖/圖蟲(chóng)創(chuàng)意
而美國(guó)政府統(tǒng)籌之外的個(gè)人養(yǎng)老（包括企業(yè)出資的養(yǎng)老金計(jì)劃），也同樣受到“經(jīng)濟(jì)-人口”的影響。歸根結(jié)底，個(gè)人養(yǎng)老投資是一種長(zhǎng)期投資，能否成功賺到另一半的養(yǎng)老錢(qián)，取決于經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期前景。美國(guó)經(jīng)濟(jì)確實(shí)存在很多問(wèn)題，有結(jié)構(gòu)性的，也有技術(shù)性的。
但不可否認(rèn)的是，美國(guó)依然是世界主要經(jīng)濟(jì)體中最有活力的一員，尤其是科技創(chuàng)新能力、金融實(shí)力、移民吸引力三大優(yōu)勢(shì)，激勵(lì)了個(gè)人養(yǎng)老長(zhǎng)期投資。在此宏觀背景下，政府的稅務(wù)鼓勵(lì)才能起到了錦上添花的作用。
歸根結(jié)底，從宏觀角度看，個(gè)人養(yǎng)老也好、國(guó)家統(tǒng)籌的福利也罷，都需要人口-經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期支撐。
就技術(shù)層面而言，個(gè)人養(yǎng)老的長(zhǎng)期投資需要良好的金融市場(chǎng)秩序，國(guó)家統(tǒng)籌的養(yǎng)老福利更需要合理的制度安排。分析“國(guó)家統(tǒng)籌的基本養(yǎng)老金+個(gè)人養(yǎng)老金賬戶”能否成功解決目前的養(yǎng)老問(wèn)題，需要對(duì)標(biāo)這些要素。
04
治本難，治標(biāo)也不易
周小川對(duì)解決目前養(yǎng)老金問(wèn)題的緊迫性有清醒的認(rèn)識(shí)，開(kāi)出的“藥方”也有針對(duì)性。但是，養(yǎng)老金問(wèn)題是復(fù)雜的，不是套用哪種模式就能簡(jiǎn)單解決的。
周小川也強(qiáng)調(diào)“要注意治本，不要只治標(biāo)，至少治標(biāo)治本相結(jié)合”。這個(gè)“本”其實(shí)就是人口-經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題，解決的辦法無(wú)非是激發(fā)經(jīng)濟(jì)活力、提高經(jīng)濟(jì)效率，和提高生育率。方向是明確的，難在操作。
治本難，治標(biāo)也不易。我國(guó)的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)還有很多問(wèn)題有待解答。官方數(shù)據(jù)顯示，我們的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳納人數(shù)到2022年底已經(jīng)高達(dá)10.5億人，覆蓋面不可謂不廣。
我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的在工資收入中的實(shí)際占比并不低，企業(yè)負(fù)擔(dān)工資的20%，個(gè)人負(fù)擔(dān)工資的8%，合計(jì)占工資的28%，汲取度遠(yuǎn)高于美國(guó)12.4%的稅率。目前我國(guó)企業(yè)職工的養(yǎng)老金平均替代率約為40％，與美國(guó)基本養(yǎng)老金相當(dāng)。
那么，參照美國(guó)基本養(yǎng)老金2.14:1的供養(yǎng)比例，理論上講，我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金以即收即支的方式，也足以支付5億左右的養(yǎng)老人群，而2022年中國(guó)60歲以上老人的數(shù)量為2.8億，其中還有大量福利養(yǎng)老支出水平很低的農(nóng)村老人。
也就是說(shuō)，我們的基本養(yǎng)老基金應(yīng)該還有相當(dāng)?shù)挠嘣＃菍?shí)際缺口卻很大，是何原因？未來(lái)搞“國(guó)家統(tǒng)籌的基本養(yǎng)老金+個(gè)人養(yǎng)老金賬戶”，國(guó)家統(tǒng)籌資金的使用效率、收支平衡依然是整套體系的基礎(chǔ)。
▲中國(guó)養(yǎng)老金體系（圖/網(wǎng)絡(luò)）
至于個(gè)人養(yǎng)老金賬戶，也不可能一蹴而就。復(fù)雜的稅收制度問(wèn)題即直接稅和間接稅之爭(zhēng)，最起碼二三十年的長(zhǎng)期投資需要穩(wěn)定有效的機(jī)制保障。
最基本的是個(gè)人權(quán)益保障，個(gè)人賬戶里的錢(qián)到底是不是個(gè)人的，可不能在未來(lái)存在“誤解”的空間。到時(shí)候又要麻煩專家出來(lái)解釋，就不太好了。至于長(zhǎng)期投資的經(jīng)濟(jì)環(huán)境、投資安全的金融體制保障，都需要匹配。
總之，周小川說(shuō)：“我們現(xiàn)有的基礎(chǔ)并不太好，所以未來(lái)的挑戰(zhàn)是很大的”，是清醒的。那么，當(dāng)務(wù)之急就是要把基礎(chǔ)打好。