《中國經濟周刊》 記者 王紅茹 | 北京報道

(資料圖片僅供參考)

黨的二十大報告指出，要“健全社會保障體系”，“健全覆蓋全民、統籌城鄉、公平統一、安全規范、可持續的多層次社會保障體系”，“擴大社會保險覆蓋面”。

黨的十八大以來，我國的社會保障制度改革進入了快車道，一個覆蓋全民、統籌城鄉、公平統一、可持續的多層次社會保障體系逐步形成。通過合并新型農村社會養老保險和城鎮居民社會養老保險，實現了城鄉居民養老保險制度的統一；通過實施機關事業單位養老保險制度改革，實現與企業養老保險制度并軌；通過形成城鎮職工和城鄉居民兩大基本養老保險制度平臺，填補了部分群體缺乏保障的制度空白。

目前，我國已建立由三個支柱構成的養老保險體系，第一支柱是基本養老保險，第二支柱是企業年金和職業年金，第三支柱包括個人儲蓄性養老保險和商業養老保險。根據人社部數據，截至2021年末，我國養老金第一支柱占比65.76%，第二支柱占比34.23%，第三支柱占比0.01%。

不難看出，第一支柱主要承擔著養老重任。而第一支柱養老保險又分為兩種，一種是城鎮職工養老保險，一種是城鄉居民養老保險（原城鎮居民和農村居民合并）。截至2022年，我國城鎮退休人員養老金已經實現“18連漲”。然而，從2009年7月1日起開始實施的城鄉居民基本養老保險直到2022年，13年間，中央基礎養老金標準經過4輪調整從55元漲到了98元，僅僅上漲了43元。

城鄉居民養老保險距離有效解決群眾老有所養仍有一定差距，如何提高城鄉居民基本養老保險待遇，成為眾所關注的問題。

城鄉居民養老金多繳多得

對于農村居民而言，解決養老問題除了依靠個人儲蓄、子女養老，就是個人繳納的城鄉居民養老保險。

河北省廊坊市香河縣劉宋村楊永龍老人常年有個習慣，每天下午喜歡推著一輛自行車，去村頭一個老人扎堆的地方聊天，2點出去，4點回家，周而復始。

楊永龍是一位獨居老人，患有高血壓、糖尿病，尤其是由于血糖高引發的視力模糊，給他的生活帶來極大不便。

“兩眼看不清東西，只能恍惚感覺到前面有個車影或人影，所以平時出門推著的自行車就當拐杖用。”女兒秋蓮對《中國經濟周刊》記者說。

楊永龍家共有4口人，老伴因高血壓前些年去世，兒子遺傳了老伴的高血壓，前幾年也因腦梗去世，唯一的女兒秋蓮嫁到了北京，因為疫情也不方便經常回去看望。

盡管已經74歲，日常起居楊永龍還能自理，不僅自己可以洗衣服，還能做點簡單的飯菜。但是隨著入冬天氣逐漸變冷，他做飯有些不方便，每天吃的豆包和肉等食物，全靠女兒給快遞過去。

“我父親身體好的時候，不僅照顧我爺爺，還照顧了我媽16年，還有我弟弟的兩個兒子直到上小學。后來他患上糖尿病之后，眼睛看不清東西，生活質量下降了一大截。好在他從2009年起，就參加了當地的農村養老保險。每年交100元（現在繳費檔次變成了200元），交到了60歲。現在每月能領到190元的養老金。”秋蓮告訴《中國經濟周刊》記者，除了每月領取養老金，由于父親眼睛不好屬于重度殘疾，村委會給申報了重度殘疾人補貼和低保補貼，外加100元護理費，每月共650元。加上養老金，每月能領到840元。

“這一切都得益于國家的好政策。”秋蓮平和的語氣中透出感恩。

重度殘疾人補貼和低保補貼并不具有普遍性，除去這些，一個普通的河北省農民到了60歲到底能領多少錢？

農民的養老金是由基礎養老金和個人賬戶養老金組成，河北基礎養老金的標準是113元，而個人養老金水平的高低，主要看個人的繳費情況。

根據河北省人社廳文件，河北省居民養老可選7個檔次，分別是年交200元、300元、500元、1000元、3000元、5000元、8000元。個人繳費檔次越高，可以享受的繳費補貼越高，鼓勵個人多繳多得。比如繳費檔次100元或200元的補貼30元，后面每提高一個檔次補貼增加15元，因此不同檔次對應的補貼標準是：30、45、60、75、90、105、120元。

如果正常選擇最低200元的繳費檔次，在不考慮利息因素的情況下，繳納15年，加上政府補貼，養老保險個人賬戶余額至少有3450元。那么，可以領取的個人賬戶養老金就是3450/139（因為我國60歲以上人口的平均壽命為139個月）=25元左右，加上基礎養老金，總共的養老金就是25+113=138元左右。

如果選擇最高8000元的繳費檔次，同樣在不考慮利息等因素的情況下，繳納15年，加上政府補貼120元，養老保險個人賬戶余額至少有121800元，那么，可以領取的個人賬戶養老金是121800元/139=876元左右。加上基礎養老金，養老金總共876+113=989元左右，相對就比較高，真正體現了多繳多得。

河南分到的基本養老保險補助經費最多

然而，選擇高檔次繳費的農民并不占多數。《中國經濟周刊》記者從河南省西平縣專探鄉大楊村了解到，該村從2012年開始實施城鄉居民養老保險以來，選擇繳納100元、200元的農民比較多，相應能夠領取到的養老金大多在100多元。

專探鄉黨委書記陳亮向《中國經濟周刊》記者列舉了幾個案例：村民關桂蘭從2012年開始每年繳納100元，交夠10年，今年60歲每月領取到的養老金是123.25元。村民于成金2012年以來每年交200元，交夠10年，今年年滿60歲每月領取的養老金是126.74元。

而選擇繳納500元甚至1000元的，相應領取的養老金稍高一些。比如，村民趙毛每年繳納500元，交夠10年，今年60歲每月領取164.68元。尹愛英每年繳納1000元，交夠10年，今年60歲每月領取212.16元。

截至2021年，我國城鄉居民養老保險參保人數超過5億人，1.6億多人領取城鄉居民養老金。由于城鄉居民養老金中的基礎養老金是財政支付的，這對各地財政能力是一種考驗。因此，為平衡不同地區的財政負擔，財政部也會給予補助經費。

10月28日，財政部發布關于提前下達2023年城鄉居民基本養老保險補助經費預算的通知，下發對象是各省（自治區、直轄市、計劃單列市、新疆生產建設兵團）共37個地區。

財政部發布的《提前下達2023年城鄉居民基本養老保險補助經費分配表》顯示，2023年城鄉居民基本養老保險補助經費預算總額為1510.7億元，這些錢由37個地區包括31個省份，以及大連、寧波、廈門、青島、深圳5個計劃單列市和新疆生產建設兵團，一起分這些錢。

哪里分配最多？根據分配表，河南、四川、河北、湖南占據前四。數據顯示，河南分配到的補助資金總額達到了158.9723億元，位列第一；第二名是四川，獲得資金為123.9885億元；第三名是河北，獲得資金119.0695億元；第四名是湖南，分配資金103.4766億元。這4個地區也是獲得城鄉居民養老保險補助經費超過100億元的地區。其余地區均沒有超過100億元。

分配金額最多的3個省份，城鄉居民養老保險參保人員和養老金領取人員數量也較多。

根據2021年人力資源和社會保障統計公報，河南全省參加城鄉居民基本養老保險人數5318.04萬人，比上年末增加62.16萬人，其中實際領取待遇人數1431.66萬人。

四川城鄉居民基本養老保險3181.05萬人，享受城鄉居民基本養老保險待遇人數1110.46萬人。

河北2021年末參加城鄉居民基本養老保險的人數為3552.84萬人，比上年增加6.76萬人，增長0.19%，其中符合領取養老金條件60周歲以上居民為1101.4萬人。

上海基礎養老金最高達1300元，云南省最低僅103元

由于城鄉居民養老退休待遇由基礎養老金和個人賬戶養老金組成，在個人繳納比較少的情況下，基礎養老金一定程度上決定了這個省份的養老金待遇。

《中國經濟周刊》記者梳理31省份城鄉居民養老保險基礎養老金標準發現，上海市最高，達1300元；其次是北京市，基礎養老金為887元。這兩個城市位居第一梯隊。第二梯隊是基礎養老金在200～400元之間的省份，共有4個，分別是：天津（307元）、西藏（215元）、寧夏（210元）、重慶（200元）。而基礎養老金在100～200元之間的省份多達25個。

這意味著，在個人繳納標準偏低的情況下，全國大多數省份農民的養老金在100～200元之間。如果僅靠每月領取100多元的養老金，顯然不能支撐農民的養老需求。

是否有必要進一步提高農民的社會保障水平？

“當然有必要。”中國人民大學中國社會保障研究中心副主任楊立雄向《中國經濟周刊》記者表示，當前最需要解決的問題是第一支柱的公平性。“目前公務員和知識分子退休金高，差不多一個月有1萬多元，而農民才100多元，甚至還有一些農民沒有養老金。公務員和知識分子的養老金是農民的100倍。即便城鎮職工的養老金也能達到3000～4000元，也比農民高出不少。而我國農村人口占大多數，100多元的養老金怎么能夠保障退休以后的基本生存？”

在楊立雄看來，養老金應該做到全國統籌，不分農村和城市，這樣才不會出現養老金相差百倍的情況。“建議根據經濟發展和物價變動等情況，適時調整城鄉養老金水平，與城鎮職工退休金的增長速度相一致。”

在中國社會科學院研究員張世賢看來，城鄉養老金水平短時期內難以達到一致，“城市經濟基礎不一樣，基礎養老金有多有少；各個地方工資不同，自繳部分也不一樣。更何況農民一年才繳費一次，也不是每個月繳，城鄉居民養老金與城鎮養老金肯定不會一樣多。”

導致農村養老金比較低的原因，張世賢歸結為中國農村的土地制度。

“農民有土地保障，就相當于社會保障制度。”張世賢告訴《中國經濟周刊》記者，長期以來，我國重點發展城市社會保障，對農村社會保障的重視程度相對較弱，“這也是歷史原因造成的，主要是因為農民有土地，而土地本身就能夠養老，所謂農村家庭養老其實還是指土地收益養老。”

“以地養老”模式試點推廣 ，是否可行？

秋蓮的父親有4畝地，頭年冬天種上小麥，第二年6月就能收獲。小麥收割完成，再種上一茬玉米，10月份又能收獲。

“因為父親眼神不好，到10月收玉米時，我會雇人把玉米掰下來。刨去種子、化肥、水費、外包費等成本，能賣3000多元，平均一畝地1000多元；加上6月份收獲的小麥也能賣2000多元，一年下來我父親能有5000多元的收入，一定程度上也彌補了養老金的不足。”

由于年齡越來越大，秋蓮的父親近幾年將4畝地租給別人種蔬菜，每年會給他2000元租金。

“農村跟城市還是不一樣。對農民來說，有了土地，就相當于有了自家的菜園子，一年中差不多60%的時候不用買菜。相比城市會少花一點錢。像我不上班，可能就沒有工資，但是在農村不上班，仍有糧食和蔬菜吃，所以養老金雖然少，但因為有土地所以也還好。”秋蓮說。

其實全國各地已經在探索“以地養老”模式。

所謂的“以地養老”模式，就是通過農村宅基地改革，采取“自愿有償退出”的原則，允許部分地區農村把老人的宅基地以及附屬的房屋和承包耕地退還給集體，以此置換成養老服務。

早在2011年，浙江省龍游縣在全省率先探索“宅基地換養老”模式，建起老年公寓，解決孤寡老人、低保戶等無力承擔自建新房費用的問題，同時滿足他們的養老需求。

今年，龍游縣“以地養老”新升級。根據試點新政，孤寡、貧困以及留守老人交還宅基地后，村集體將給予6萬至8萬元補償。村集體新建的老年公寓，這些老人可終身免費居住。同時，村里在新建或現有的老年公寓附近配置居家養老照料中心，提供助餐、助潔、助浴等日常服務，配套文體娛樂，康復護理和精神慰藉等服務，讓老年人在家門口享幸福生活。

由于各地的條件不同，“以地養老”試點因地制宜，采取的方式也不相同。比如山東沂源的做法是把老人的宅基地和耕地交由集體，所得收益交給屬地養老機構，老人進入養老機構養老。這也是自愿參與。

沂源縣東里鎮沂河南村現有人口1267人，70周歲以上老人161人，80周歲以上老人41人。隨著村里多數青壯年進城讀書、務工、定居，空心化問題凸顯，村內老年人獨居現象普遍，加上老年人收入主要來源于土地種植收益，其生活條件、照護保障水平普遍較低。

沂河南村80歲以上老人中，多數居住房屋年久失修，也有一部分跟隨子女居住，宅基地閑置或荒廢，承包地也大多無人耕種，成為“沉睡資產”。鎮村兩級認真研究相關政策，確定將宅基地整理、土地流轉與農村養老相結合，探索一條建設農村養老“互助幸福院”的路子。

具體操作中，遵循子女申請、老人自愿原則，將需要集中照料老人名下的35畝宅基地、口糧田收歸村集體，宅基地進入“增減掛鉤”、耕地統一流轉。對24畝荒廢宅基地進行復墾整理，并利用掛鉤獎補資金，在不增加村級負擔、不使用任何貸款的情況下，將其中6畝土地用于建設互助幸福院，集中為有需求的老人免費提供住所和養老服務。

截至目前，已建成總面積4000余平方米的互助幸福院，包含4個院落，每個院落建有5戶既獨立又相互連通的住宅，入住80歲以上老人37人。后續流轉土地將由村黨支部領辦的沂源洪亮果蔬專業合作社統一經營，所得收益優先反哺互助幸福院，保障互助幸福院持續運營。“以地養老”發揮了土地的隱性增值作用，把過去“沉睡”的土地資源變成了農村養老資金的“儲蓄池”。

張世賢對各地推行“以地養老”模式給予肯定，他向《中國經濟周刊》記者表示，通過有效盤活農村閑置或低效土地資源，建設老年公寓或者互助幸福院，的確能夠解決農村老人“老有所養、老有所依”。各地 “以地養老”模式的探索，不僅是解決農村老人安心養老問題的大膽嘗試，更讓生活在農村的部分老人能夠得到多一份保障，值得其他更多地區借鑒。

（文中楊永龍、秋蓮均為化名）

（本文刊發于《中國經濟周刊》2022年第22期）