一、2022年財(cái)政收入雖大幅下滑，“余糧”使用支撐高強(qiáng)度支出
（一）財(cái)政收入下滑超預(yù)期，主因政府性基金拖累2022年廣義財(cái)政收入超預(yù)期下滑，政府性基金收入、一般財(cái)政收入均有拖累。
今年前三季度，稅收收入同比下降近11.6% ，或主因留抵退稅規(guī)模加碼，及車輛購(gòu)置稅減免、減稅緩稅等政策實(shí)施。各大稅種中，占比較高的國(guó)內(nèi)增值稅回落幅度最大、同比下降近33%；企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅同比增速亦較去年全年明顯下滑；地產(chǎn)市場(chǎng)持續(xù)低迷，亦導(dǎo)致土地和房產(chǎn)相關(guān)稅收回落、拖累稅收收入。
【資料圖】
非稅收收入高增，對(duì)一般財(cái)政收入形成支撐。今年前9月，非稅收收入累計(jì)同比23.5%、較去年全年提升近19個(gè)百分點(diǎn)，主要緣于資源價(jià)格上漲帶動(dòng)等。今年上半年，中央非稅收入增長(zhǎng)53.2%，主因原油價(jià)格上漲帶動(dòng)石油特別收益金專項(xiàng)收入增加、按規(guī)定恢復(fù)征收的銀行保險(xiǎn)業(yè)監(jiān)管費(fèi)收入入庫(kù)等；地方非稅收入增長(zhǎng)15.5%，主因國(guó)有資源 (資產(chǎn))有償使用收入，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入增長(zhǎng)拉動(dòng)。非稅收入高增使其對(duì)一般財(cái)政收入支撐作用增強(qiáng)，占一般財(cái)政收入比例較去年全年提升近4個(gè)百分點(diǎn)至19%。
（二）收支差創(chuàng)新高，“余糧”使用支撐高強(qiáng)度支出防控與穩(wěn)增長(zhǎng)訴求較強(qiáng)，使得今年廣義財(cái)政支出壓力明顯抬升。衛(wèi)生健康支出維持高增長(zhǎng)、前9月同比達(dá)10.7%，占一般財(cái)政支出比例也較2020年抬升近一個(gè)百分點(diǎn)。同時(shí)，房地產(chǎn)投資的持續(xù)低迷亦需財(cái)政資金帶動(dòng)基建投資對(duì)沖；從地方專項(xiàng)債投向結(jié)構(gòu)來(lái)看，前8月專項(xiàng)債投向基建類項(xiàng)目近六成、較去年全年抬升近5個(gè)百分點(diǎn)。
廣義財(cái)政收入下滑超預(yù)期、但支出承壓，導(dǎo)致廣義財(cái)政收支差額創(chuàng)近年新高。2022年前三季度，廣義財(cái)政收入增速持續(xù)低迷，但支出持續(xù)發(fā)力、同比增速達(dá)8%。收支增速背離下，前9月廣義財(cái)政收支差超7萬(wàn)億元。
除了結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余、利潤(rùn)上繳等“余糧”補(bǔ)充，專項(xiàng)債結(jié)存限額的首次大規(guī)模使用，進(jìn)一步補(bǔ)充財(cái)政收支缺口。按照年初預(yù)算，中央和地方結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余使用約1.4萬(wàn)億元，特定金融機(jī)構(gòu)和央企利潤(rùn)上繳1.65萬(wàn)億元，一般財(cái)政赤字和專項(xiàng)債合計(jì)7.02萬(wàn)億元，共同補(bǔ)充廣義財(cái)政收支缺口；但在收入大幅拖累下，四季度追加使用的5000億元結(jié)存專項(xiàng)債額度，可階段性支撐財(cái)政支出維持高強(qiáng)度。
“準(zhǔn)財(cái)政”的金融工具與信貸額度加碼，也一定程度上分擔(dān)財(cái)政支出壓力、為穩(wěn)增長(zhǎng)提供重要支撐。相較以往，今年預(yù)算外資金力度大幅提升，整體力度超3萬(wàn)億元，明顯高于2020年的1.3萬(wàn)億元。其中，“準(zhǔn)財(cái)政”資金發(fā)揮重要作用。
二、2023年財(cái)政收入趨于改善、但“余糧”不足等或拖累支出
（一）2023年財(cái)政收入趨于改善，但修復(fù)彈性有限
伴隨留抵退稅消退，明年稅收收入可能企穩(wěn)回升。今年上半年集中留抵退稅，疊加汽車購(gòu)置稅等減稅力度加碼，對(duì)稅收收入造成拖累。但考慮留抵稅額剩余規(guī)模已不多，且當(dāng)前未出臺(tái)更多減稅退稅舉措，預(yù)計(jì)明年國(guó)內(nèi)增值稅、企業(yè)所得稅等收入大概率企穩(wěn)，帶動(dòng)稅收收入邊際修復(fù)。中性情景下，明年稅收收入可能多增超萬(wàn)億元。
明年非稅收入增長(zhǎng)或放緩，對(duì)一般財(cái)政收入支撐減弱。過(guò)往經(jīng)驗(yàn)顯示，非稅收入中，國(guó)有資源(資產(chǎn))有償使用收入及專項(xiàng)收入等貢獻(xiàn)較大；今年非稅收入維持較高增速，或主要緣于煤炭漲價(jià)等帶來(lái)的國(guó)有資源有償使用收入增長(zhǎng)。但資源價(jià)格上漲帶動(dòng)的國(guó)有資源(資產(chǎn))有償使用收入高增長(zhǎng)或難延續(xù)；在今年高基數(shù)的基礎(chǔ)上，下一年非稅收入增速大概率回落，但規(guī)模或略有提升。綜合稅收與非稅收入，中性情景下一般財(cái)政預(yù)算收入增長(zhǎng)規(guī)模或接近2021年。
明年土地財(cái)政或邊際修復(fù)，但彈性有限，或難以對(duì)政府性基金收入形成較高支撐。土地成交領(lǐng)先土地出讓收入1-2個(gè)季度左右，當(dāng)前其同比增速已見底回升，或指向下半年到明年土地出讓收入邊際修復(fù)。
10月8日財(cái)政部發(fā)文指出，嚴(yán)禁通過(guò)舉債儲(chǔ)備土地,不得通過(guò)國(guó)企購(gòu)地等方式虛增土地出讓收入,不得巧立名目虛增財(cái)政收入,彌補(bǔ)財(cái)政收入缺口。
（二）結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余等“余糧”不足，或拖累財(cái)政支出強(qiáng)度2023年結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余、利潤(rùn)上繳等預(yù)算內(nèi)補(bǔ)充收入空間或大幅下降。
2022年調(diào)入資金及使用結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余預(yù)算安排 2.33 萬(wàn)億；按照預(yù)算規(guī)模推算，2022年剩余結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余與預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金余額或近5000億元。此外，今年1.65萬(wàn)億元利潤(rùn)上繳中，1.1萬(wàn)億元來(lái)源于央行2021年以前部分外匯儲(chǔ)備經(jīng)營(yíng)收益，或更多為一次性補(bǔ)充政府性基金收入；而特定金融機(jī)構(gòu)和中央企業(yè)每年上繳利潤(rùn)計(jì)入一般財(cái)政的非稅收收入中，過(guò)往平均規(guī)模在4800 億元左右。中性估計(jì)，明年結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余、利潤(rùn)上繳等或減少近3萬(wàn)億元。
（2022年調(diào)入資金及使用結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余預(yù)算安排2.33萬(wàn)億；其中，地方結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余安排1.06萬(wàn)億，中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金調(diào)入2765億元。據(jù)推算，2022年中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金余額或?yàn)?054億元、地方結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余余額為3449億元。）
收入端補(bǔ)充有限下，明年穩(wěn)增長(zhǎng)支出壓力依然較大，一方面緣于穩(wěn)增長(zhǎng)訴求較強(qiáng)，另一方面緣于剛性支出難以壓減。疫后社會(huì)保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生，及基建相關(guān)的城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)、農(nóng)林水事務(wù)、交通運(yùn)輸?shù)戎С鲈鲩L(zhǎng)，而外交、國(guó)防、公共安全、債務(wù)付息等相對(duì)剛性、壓縮空間較小，或使今年一般財(cái)政支出略超預(yù)算。展望2023年，中性情景下，穩(wěn)增長(zhǎng)支出壓力不減、剛性支出延續(xù)過(guò)去平均增長(zhǎng)水平，使得一般財(cái)政支出承壓。
三、2023年穩(wěn)增長(zhǎng)財(cái)政托底，中央赤字、“準(zhǔn)財(cái)政”或是主力
（一）財(cái)政支出托底，預(yù)算內(nèi)或以中央加杠桿為主明年出口面臨較大回落壓力，可能需要基建適度對(duì)沖，財(cái)政或仍延續(xù)托底思路。經(jīng)驗(yàn)顯示，一般財(cái)政投向基建比例較低，近兩年維持在8%附近，而專項(xiàng)債支持明顯增強(qiáng)、今年上半年投向基建比例達(dá)到60%左右。根據(jù)財(cái)政支出預(yù)算及專項(xiàng)債使用額度推算可得，2022年財(cái)政資金投向基建合計(jì)4.6萬(wàn)億元左右。
疫后地方債務(wù)加快積累、付息壓力加大等，或抑制地方債擴(kuò)張空間。2022年在新增債務(wù)限額基礎(chǔ)上，追加使用5000多億元結(jié)存限額，推動(dòng)全年地方政府債務(wù)率接近警戒線、或超120%；土地財(cái)政低迷也加劇專項(xiàng)債付息壓力，上半年專項(xiàng)債付息額占地方本級(jí)政府性基金收入比例達(dá)10.2%。考慮到專項(xiàng)債投向的公益性項(xiàng)目前期收益較低，明年地方專項(xiàng)債務(wù)加碼付息壓力將進(jìn)一步加大。因此，明年地方政府加杠桿空間較為有限、專項(xiàng)債規(guī)模可能面臨收縮。
（二）地方債“加力”有限下，預(yù)算內(nèi)加碼或以中央加杠桿為主。
從過(guò)往來(lái)看，廣義財(cái)政赤字?jǐn)U張主要依賴地方專項(xiàng)債加碼，而中央赤字率則相對(duì)穩(wěn)定。2022 年廣義赤字規(guī)模達(dá)7.5萬(wàn)億元；其中，地方政府廣義赤字規(guī)模擴(kuò)張明顯，新增地方債與專項(xiàng)債結(jié)存限額使用規(guī)模近4.9萬(wàn)億元，而國(guó)債規(guī)模則與過(guò)去兩年持平。因此，明年預(yù)算內(nèi)補(bǔ)充財(cái)政收支差額，中央赤字或有加碼空間；中性情景下，預(yù)計(jì)明年中央赤字較增長(zhǎng)萬(wàn)億元左右，但仍難以對(duì)沖結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余、利潤(rùn)上繳等減少規(guī)模。
明年廣義財(cái)政支出或主要依賴融資支撐。考慮到結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余、特殊金融機(jī)構(gòu)利潤(rùn)上繳等“余糧”規(guī)模大幅下降，明年廣義財(cái)政支出強(qiáng)度，或主要取決于及中央及地方債務(wù)加碼的空間。中性情景下，2023年預(yù)算內(nèi)或可補(bǔ)充8萬(wàn)億元左右的廣義財(cái)政收支差，對(duì)應(yīng)廣義財(cái)政支出同比增速小幅回落；其中，一般財(cái)政支出同比增速或在4%左右，政府性基金支出同比增速或在-10%左右。
（三）預(yù)算外“準(zhǔn)財(cái)政”延續(xù)發(fā)力，支持力度或增強(qiáng)明年穩(wěn)增長(zhǎng)加碼，或需預(yù)算外資金提供更多支持。
國(guó)內(nèi)貸款等預(yù)算外融資是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要資金來(lái)源之一，近年占基建資金比例在15%左右。同時(shí)，2015年起，相較于非城投企業(yè)，城投平臺(tái)杠桿率呈持續(xù)抬升態(tài)勢(shì)，或指向城投平臺(tái)更多利用外部融資進(jìn)行地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。但在15號(hào)文等監(jiān)管約束下，今年以來(lái)城投平臺(tái)和地方國(guó)企涉及隱債的融資明顯受到約束，前9月城投債凈融資規(guī)模僅4000億元，當(dāng)前基建類項(xiàng)目外部融資或更多依賴于銀行貸款等。
明年預(yù)算外資金發(fā)力，更多來(lái)自“準(zhǔn)財(cái)政”資金支持。經(jīng)驗(yàn)顯示，政策性、開發(fā)性銀行新增信貸在穩(wěn)增長(zhǎng)訴求較高階段都會(huì)加量支持。2022年上半年，國(guó)開行新增信貸增速達(dá)20%，明顯高于人民幣新增貸款的5%。2022年全年政策性、開發(fā)性銀行新增信貸額度或在2.5萬(wàn)億元左右，預(yù)計(jì)明年政策性、開發(fā)性銀行新增信貸仍將持續(xù)較高增速、規(guī)模較今年進(jìn)一步提升。
除了政策性信貸加量外，政策性、開發(fā)性金融工具亦可加碼，進(jìn)一步打通項(xiàng)目資本金“堵點(diǎn)”，有效緩解財(cái)政支出壓力。今年以來(lái)，政策性、開發(fā)性金融工具投放規(guī)模已超6000億元；與專項(xiàng)建設(shè)基金運(yùn)行機(jī)制類似，金融工具也是通過(guò)補(bǔ)充項(xiàng)目資本金的方式支持國(guó)家重大項(xiàng)目建設(shè)。考慮到明年財(cái)政支出對(duì)項(xiàng)目資本金支持有限，政策性、開發(fā)性金融工具或?qū)⒀永m(xù)今年政策思路，依據(jù)實(shí)際需求適時(shí)加力、進(jìn)一步擴(kuò)大支持規(guī)模。
PSL、政策性金融債等可為“準(zhǔn)財(cái)政”發(fā)力提供資金支持。“準(zhǔn)財(cái)政”發(fā)力主要依賴政策性金融債和央行抵押補(bǔ)充貸款（PSL）。當(dāng)前政策性金融已有放量跡象， 8月、9月政金債凈融資出現(xiàn)超季節(jié)性增長(zhǎng)；同時(shí)，9月PSL期末余額環(huán)比增長(zhǎng)1082億元，為2020年3月以來(lái)首次出現(xiàn)增長(zhǎng)。PSL工具的重啟，或反映出央行對(duì)政策性、開發(fā)性銀行資金支持力度加大。
經(jīng)過(guò)研究，我們發(fā)現(xiàn)：
（1）財(cái)政收入超預(yù)期拖累下，今年廣義財(cái)政收支缺口或超十萬(wàn)億、創(chuàng)歷史新高。2022年廣義財(cái)政收支或不及預(yù)算，其中收入拖累更為顯著，主要緣于退稅減稅規(guī)模擴(kuò)大和土地出讓收入大幅下滑等。而經(jīng)濟(jì)承壓下，財(cái)政支出維持高強(qiáng)度，使得廣義財(cái)政收支缺口高于年初預(yù)算的9.7萬(wàn)億元。
（2）結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余、留存利潤(rùn)上繳等“余糧”使用，對(duì)今年收支缺口形成補(bǔ)充。按照年初預(yù)算，結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余、特定金融機(jī)構(gòu)和央企利潤(rùn)上繳、赤字及專項(xiàng)債等合計(jì)7.02萬(wàn)億元，補(bǔ)充廣義財(cái)政收支缺口。5000億元結(jié)存專項(xiàng)債的額度追加使用，亦對(duì)支出形成支撐，全年廣義財(cái)政支出增速或在10%左右。（3）展望明年，一般財(cái)政和政府性基金收入，或雙雙趨于改善，但彈性可能相對(duì)有限。一般財(cái)政收入改善，核心在于存量留抵退稅效應(yīng)消退，但名義價(jià)格回落和非稅收入增長(zhǎng)放緩影響收入彈性。伴隨穩(wěn)地產(chǎn)效果的逐步顯現(xiàn)，土地成交情況或有所改善，但房企拿地能力和意愿約束，或?qū)е抡允杖胄迯?fù)緩慢。
（4）出口承壓下，明年穩(wěn)增長(zhǎng)財(cái)政或仍托底，但“余糧”不足等可能拖累預(yù)算內(nèi)支出強(qiáng)度。明年出口可能面臨較大的回落壓力，需要財(cái)政發(fā)力對(duì)沖。考慮到剛性支出較大，盡管財(cái)政收入趨于改善，不足以填補(bǔ)結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余等“余糧”下滑規(guī)模，因而明年預(yù)算內(nèi)穩(wěn)增長(zhǎng)加碼，或主要依賴國(guó)債和地方債融資支撐。
（5）債務(wù)壓制下，專項(xiàng)債融資規(guī)模或面臨收縮，中央赤字可能適當(dāng)擴(kuò)張，但不足以維持預(yù)算內(nèi)支出強(qiáng)度。伴隨債務(wù)累積，地方債務(wù)付息壓力明顯抬升，對(duì)專項(xiàng)債擴(kuò)張的掣肘增強(qiáng)。中性情景下，明年新增專項(xiàng)債規(guī)模或較今年略有收縮，而赤字率可能提升至3.5%左右、中央赤字規(guī)模較今年或增加超萬(wàn)億元。
（6）明年財(cái)政穩(wěn)增長(zhǎng)發(fā)力，或更加依賴預(yù)算外“準(zhǔn)財(cái)政”資金支持。如果明年基建投資繼續(xù)延續(xù)兩位數(shù)增長(zhǎng)，資金支持或更加依賴于“準(zhǔn)財(cái)政”；作為財(cái)政資本金補(bǔ)充的政策性開發(fā)性金融工具或“加量”、全年規(guī)模突破萬(wàn)億元，配套融資的政策性開發(fā)性貸款規(guī)模或繼續(xù)擴(kuò)大。
風(fēng)險(xiǎn)提示：
1、政策效果不及預(yù)期。債務(wù)壓制、項(xiàng)目質(zhì)量等拖累穩(wěn)增長(zhǎng)需求釋放，資金滯留在金融體系；疫情潛在反復(fù)風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)項(xiàng)目開工、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)等的抑制。
2、全球疫情反復(fù)。變異毒株加大防控難度，不排除疫情局部反復(fù)的可能。
（本文作者趙偉為國(guó)金證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家）