近日，一則關(guān)于云南省迪慶州德欽縣梅里雪山國(guó)家公園附近214國(guó)道旁修建圍墻的新聞引起了爭(zhēng)議。
據(jù)報(bào)道，這些圍墻擋住了游客原本在公路邊就能欣賞到梅里雪山全貌的機(jī)會(huì)，游客只能付費(fèi)買(mǎi)票才能進(jìn)入景區(qū)修建的觀(guān)景平臺(tái)賞景。
“過(guò)去遠(yuǎn)遠(yuǎn)就可以看到梅里雪山，現(xiàn)在一眼望去只有一堵堵圍墻，大煞風(fēng)景。”剛從云南旅游回來(lái)的張澤告訴中國(guó)新聞周刊，圍墻很長(zhǎng)，正常情況下絕對(duì)看不到圍墻內(nèi)的風(fēng)光。
(相關(guān)資料圖)
更讓張澤感嘆的是，如果游客想要借助無(wú)人機(jī)等高科技手段一睹雪山真容，抬眼就會(huì)看到不遠(yuǎn)處立著一塊警示牌，上面寫(xiě)著“此區(qū)域禁止放飛無(wú)人機(jī)”。
可以說(shuō)，為了防止游客“偷窺”，景區(qū)建立起了一道全方位無(wú)死角的“立體封鎖線(xiàn)”。
雖然后續(xù)為了不讓同行的朋友掃興，選擇買(mǎi)票進(jìn)行參觀(guān)，但張澤坦言“以后應(yīng)該不會(huì)再來(lái)了”。他說(shuō)，在川藏各地隨處可見(jiàn)“免費(fèi)”的雪山風(fēng)光，不明白為何到了云南就被圍起來(lái)不讓看。
不止在德欽縣，當(dāng)下全國(guó)多地出現(xiàn)類(lèi)似的情況。為了防止景區(qū)風(fēng)景被“偷窺”，不少地方修建起了高高的圍墻，阻攔了原本抬眼可見(jiàn)的自然風(fēng)光。
景區(qū)的“嚴(yán)防死守”，自然引發(fā)了關(guān)于景區(qū)是否有必要“圍墻擋景”的討論，有網(wǎng)友甚至吐槽這是“嚴(yán)禁偷窺祖國(guó)大好河山”。
并非個(gè)例
對(duì)于“圍墻擋景”一事，云南德欽縣文旅局工作人員用“扶持村民”“旅游反哺”等說(shuō)法來(lái)解釋?zhuān)Q(chēng)由于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)條件不好，委托德欽梅里雪山國(guó)家公園開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)有限公司對(duì)景點(diǎn)進(jìn)行日常經(jīng)營(yíng)和維護(hù)，旅游收益再發(fā)放給村民。
梅里雪山。圖/圖蟲(chóng)創(chuàng)意
該工作人員表示，隨著當(dāng)?shù)芈糜伟l(fā)展，景點(diǎn)可能會(huì)“擴(kuò)大化”，也會(huì)慢慢取消（圍擋），將來(lái)游客或無(wú)須前往觀(guān)景平臺(tái)付費(fèi)即可賞景。
中國(guó)新聞周刊就梅里雪山的經(jīng)營(yíng)權(quán)，以及如何“旅游反哺”“扶持村民”等事宜多次致電德欽縣文旅局，該局工作人員多次表示相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)外出開(kāi)會(huì)，后表示不方便直接接受采訪(fǎng)，讓記者聯(lián)系德欽縣宣傳部。
德欽縣宣傳部相關(guān)工作人員則回復(fù)稱(chēng)，和領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)后再回電。但直至發(fā)稿，未得到任何回復(fù)。
事實(shí)上，“圍墻擋景”并不是梅里雪山獨(dú)創(chuàng)。今年“五一”假期，黃河壺口瀑布沿途公路被景區(qū)管理方砌墻圍擋的新聞，就引發(fā)過(guò)輿論的關(guān)注與批評(píng)。
壺口瀑布東瀕山西省臨汾市吉縣壺口鎮(zhèn)，西臨陜西省延安市宜川縣壺口鎮(zhèn)，為兩省共有旅游景區(qū)。由于景區(qū)面積龐大，無(wú)論身處陜西還是山西境內(nèi)，只要沿著毗鄰壺口主景區(qū)的路段通行，都能觀(guān)賞到壺口瀑布的壯觀(guān)景色。
但不管是壺口瀑布山西側(cè)，還是陜西側(cè)的道路，如今都被圍墻隔擋得嚴(yán)嚴(yán)實(shí)實(shí)，不少網(wǎng)友調(diào)侃，“黃河是我們的母親河，進(jìn)家門(mén)看望母親難道還需要先買(mǎi)個(gè)門(mén)票？”
就此，陜西省延安市宜川縣文旅局一工作人員稱(chēng)，在這里修建圍墻，初衷是為保證游客安全。山西省臨汾市文旅局一工作人員則回應(yīng)，壺口瀑布景區(qū)正在進(jìn)行內(nèi)部擴(kuò)建，出于安全考慮，在部分路段外圍修建了圍墻，并非為了防止游客偷窺景色。
一方稱(chēng)“關(guān)切游客安全”，另一方表示“正在施工”，網(wǎng)友似乎并不買(mǎi)賬，并質(zhì)疑：“弄個(gè)矮矮的防撞墩可以解決的問(wèn)題，為何偏偏弄一個(gè)高墻？”
相比起部分景區(qū)在國(guó)道、省道上“筑墻”防偷窺，一些景區(qū)甚至在國(guó)道上收“過(guò)境費(fèi)”，只有在規(guī)定時(shí)間內(nèi)通過(guò)方可退款。
此前，一名博主發(fā)布視頻稱(chēng)，他騎摩托車(chē)沿248國(guó)道行駛經(jīng)過(guò)甘肅省甘南藏族自治州扎尕那景區(qū)時(shí)，被要求購(gòu)買(mǎi)“過(guò)境票”，稱(chēng)如果在1個(gè)半小時(shí)內(nèi)走完40公里的路程，抵達(dá)景區(qū)北門(mén)，那里的工作人員就會(huì)把費(fèi)用退回。
但在該博主拍攝到的扎尕那門(mén)票收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)中，并沒(méi)有“過(guò)境票”一項(xiàng)。他認(rèn)為，景區(qū)應(yīng)該把“過(guò)境票”的規(guī)則解釋得更清晰一些，以免有路過(guò)的行人不知道門(mén)票可以退，沒(méi)有下車(chē)旅游，卻還是花了門(mén)票錢(qián)。
南開(kāi)大學(xué)旅游與服務(wù)學(xué)院副教授于海波向中國(guó)新聞周刊表示，當(dāng)代游客的旅游需求重點(diǎn)之一是情緒和情感消費(fèi)，“景區(qū)高墻遮擋的是風(fēng)景，隔開(kāi)的是人心”。
景區(qū)遮攔風(fēng)景的目的是增加收入，但從網(wǎng)友爆料和評(píng)論來(lái)看，不僅途經(jīng)現(xiàn)場(chǎng)的游客憤懣不滿(mǎn)且繞路尋找平替觀(guān)賞點(diǎn)，時(shí)不時(shí)涌上熱搜的輿情，更是阻攔了潛在游客的出行步伐。
“沒(méi)有美譽(yù)度帶來(lái)的旅游人次，景區(qū)經(jīng)濟(jì)中的吃、住、行、游、娛、購(gòu)，以及二次、三次和多元消費(fèi)收入都難以實(shí)現(xiàn)，更不用提可持續(xù)發(fā)展。而且，由于負(fù)面口碑沖擊，景區(qū)所在目的地或整個(gè)區(qū)域旅游經(jīng)濟(jì)都將受到潛在影響。”她說(shuō)。
“圍墻擋景”背后
劉長(zhǎng)曾在某市旅游局擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，他告訴中國(guó)新聞周刊，以資源換取資金，是各地景區(qū)主要采取的開(kāi)發(fā)模式之一。
他坦言，政府在對(duì)景區(qū)規(guī)劃時(shí)通常會(huì)考慮其可持續(xù)綜合發(fā)展，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施和相關(guān)服務(wù)設(shè)施建設(shè)等非常重視。但企業(yè)在獲得經(jīng)營(yíng)權(quán)之后，往往會(huì)急于尋求快速變現(xiàn)，為將景區(qū)資源盡快轉(zhuǎn)化為資金，容易忽略其長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。
據(jù)劉長(zhǎng)介紹，通常來(lái)說(shuō)，景區(qū)的開(kāi)發(fā)與發(fā)展往往需要大量資金的持續(xù)投入，無(wú)論是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)還是服務(wù)設(shè)施的建設(shè)，都需要耗費(fèi)大量資金，因而政府在景區(qū)開(kāi)發(fā)方面也很為難。
此外，即便讓文旅局全權(quán)負(fù)責(zé)景區(qū)建設(shè)，也會(huì)由于缺乏專(zhuān)業(yè)知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)，無(wú)法勝任。再加上大部分政府面臨資金緊缺困境，因此往往會(huì)和企業(yè)進(jìn)行合作開(kāi)發(fā)。而此類(lèi)企業(yè)大多為國(guó)資控股，具備整合當(dāng)?shù)刭Y源的能力。
以德欽縣為例，據(jù)企查查顯示，負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)梅里雪山的梅里雪山國(guó)家公園開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)有限公司由迪慶州旅游集團(tuán)有限公司100%控股，為國(guó)有獨(dú)資公司。迪慶州旅游集團(tuán)有限公司由云南民族文化旅游產(chǎn)業(yè)有限公司、迪慶藏族自治州財(cái)政局分別持股51%、49%。
劉長(zhǎng)還提到，一些地方的景色和資源相對(duì)較一般，但為了發(fā)展旅游業(yè)，當(dāng)?shù)卣畷?huì)將這些地方圍起來(lái)，強(qiáng)行打造成景區(qū)，并投入大量的資源與資金進(jìn)行開(kāi)發(fā)。
“這種模式就是企業(yè)出錢(qián)，政府提供資源。”劉長(zhǎng)透露，一般政府和企業(yè)合作的前幾年，會(huì)收一筆資源補(bǔ)償費(fèi)，之后企業(yè)開(kāi)始政策經(jīng)營(yíng)，稅收正常繳納。
由于景區(qū)開(kāi)發(fā)投資金額非常高，回報(bào)周期長(zhǎng)，具有一定投資風(fēng)險(xiǎn)，因此一般經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓年限會(huì)比較長(zhǎng)。
因此，政府和企業(yè)通常會(huì)簽訂一份合同，如當(dāng)景區(qū)營(yíng)收或門(mén)票收入達(dá)到一定額度時(shí)，政府會(huì)和企業(yè)共同分賬，當(dāng)?shù)卣畷?huì)從中抽取一定比例資金作為地區(qū)資源的回報(bào)。
劉長(zhǎng)表示，從企業(yè)角度來(lái)看，企業(yè)要生存要發(fā)展，肯定會(huì)想方設(shè)法進(jìn)行創(chuàng)收，門(mén)票是其中很重要的一項(xiàng)收益，各地“筑墻”行為自然難以杜絕。
“雖然各地都在討論減少對(duì)門(mén)票經(jīng)濟(jì)的依賴(lài)，但實(shí)際上，對(duì)于一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)，門(mén)票的確會(huì)對(duì)當(dāng)?shù)芈糜问找娈a(chǎn)生影響。”他提到，某些景區(qū)雖然沒(méi)有建圍欄，卻不是因?yàn)椴幌虢ǎ菦](méi)必要，因?yàn)榇蟛糠志包c(diǎn)只有進(jìn)了景區(qū)才能看到。
“如果你在景區(qū)外就能看到好風(fēng)光，你會(huì)選擇買(mǎi)票嗎？”在劉長(zhǎng)看來(lái)，一些旅游收益模式比較單一的地方，這種門(mén)票損失是當(dāng)?shù)責(zé)o法忍受的“虧損”。
不過(guò)，也有評(píng)論認(rèn)為，即便明知門(mén)票收入對(duì)于諸多景區(qū)乃至地方政府非常重要，但若游客都選擇遠(yuǎn)觀(guān)而不愿去體驗(yàn)游玩，就應(yīng)該反思，究竟是門(mén)票定價(jià)過(guò)高，還是服務(wù)沒(méi)有跟上？
世界旅游城市聯(lián)合會(huì)特聘專(zhuān)家王笑宇曾在多個(gè)大型文旅集團(tuán)、主題度假區(qū)和景區(qū)擔(dān)任項(xiàng)目負(fù)責(zé)人，他對(duì)中國(guó)新聞周刊表示，表面看“圍墻擋景”是行政配置資源的滯后思維模式，以及短視的資源變現(xiàn)的投機(jī)行為，而底層邏輯則是景區(qū)開(kāi)發(fā)及運(yùn)營(yíng)主體創(chuàng)新意識(shí)不足、創(chuàng)新能力匱乏，缺少市場(chǎng)配置資源的專(zhuān)業(yè)能力，只能依靠行政配置資源去解決問(wèn)題。
他說(shuō)，中國(guó)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)進(jìn)入后高速增長(zhǎng)階段，這對(duì)文旅市場(chǎng)提出了新的要求，即觀(guān)光旅游品質(zhì)化，休閑度假旅游主題化、體驗(yàn)化、多元化。傳統(tǒng)景區(qū)因?yàn)橐庾R(shí)不足、能力缺失，行政配置資源邏輯依舊，就造成了產(chǎn)品單一、體驗(yàn)缺失，又強(qiáng)化短期資源變現(xiàn)，就出現(xiàn)了這些違背市場(chǎng)的行為。
至于各地景區(qū)外修筑的圍墻、圍擋等能否拆除，劉長(zhǎng)直言“難說(shuō)”。他說(shuō)，一些地方由于景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)和自主權(quán)已經(jīng)被一并轉(zhuǎn)讓?zhuān)嬷澈蟪梢驈?fù)雜，很難“一拆了事”。
于海波認(rèn)為，景區(qū)開(kāi)發(fā)與旅游者權(quán)益不沖突，但一些地方封閉型發(fā)展思維以及門(mén)票經(jīng)濟(jì)思維，使得部分景區(qū)與游客關(guān)系緊張，負(fù)外部性效應(yīng)明顯。
她說(shuō)，口碑是區(qū)域旅游發(fā)展的生命線(xiàn)，各地區(qū)尤其是邊遠(yuǎn)地區(qū)、欠發(fā)達(dá)地區(qū)應(yīng)重視當(dāng)今旅游市場(chǎng)中的游客足跡跨區(qū)域化但口碑一體化的特點(diǎn)，重視區(qū)域旅游品牌，強(qiáng)化區(qū)域旅游協(xié)作。
她認(rèn)為，高墻極大破壞周邊大地景觀(guān)完整性，需要整改，更重要的是對(duì)此類(lèi)事件要防微杜漸，建議景區(qū)開(kāi)發(fā)在審批階段就要進(jìn)行景區(qū)建設(shè)風(fēng)貌與大尺度環(huán)境景觀(guān)協(xié)調(diào)性的評(píng)審論證，同時(shí)對(duì)途經(jīng)游客大地景觀(guān)觀(guān)光權(quán)的相應(yīng)保障也要進(jìn)行評(píng)審論證。
是否涉嫌違規(guī)？
那么，景區(qū)“圍墻擋景”是否有法律依據(jù)？
北京合川律師事務(wù)所律師李雷對(duì)中國(guó)新聞周刊表示，我國(guó)有《旅游法》和《風(fēng)景名勝區(qū)條例》，分別屬于法律和行政法規(guī)，都具有很高的法律位階。對(duì)于風(fēng)景名勝區(qū)，從申請(qǐng)?jiān)O(shè)立到日常管理都是有法可依的。
《旅游法》第四條規(guī)定：旅游業(yè)發(fā)展應(yīng)當(dāng)遵循社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益相統(tǒng)一的原則。國(guó)家鼓勵(lì)各類(lèi)市場(chǎng)主體在有效保護(hù)旅游資源的前提下，依法合理利用旅游資源。利用公共資源建設(shè)的游覽場(chǎng)所應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)公益性質(zhì)。
李雷認(rèn)為，從上述法律條文來(lái)看，經(jīng)濟(jì)效益并非是旅游業(yè)應(yīng)當(dāng)追求的唯一目的，尤其是依托名山大川等公共資源建設(shè)的風(fēng)景名勝區(qū)，更要體現(xiàn)出公益性質(zhì)，更應(yīng)該把社會(huì)效益放在經(jīng)濟(jì)效益之前。
但顯然，從目前各地來(lái)看，風(fēng)景名勝區(qū)管理部門(mén)修建圍墻（或圍擋）的主要目的是獲取更大的經(jīng)濟(jì)利益，只有少數(shù)考慮了社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益之間的平衡。
“我們不能認(rèn)為《旅游法》第四條的規(guī)定只是宣示性的口號(hào)，而是應(yīng)該以實(shí)際行動(dòng)貫徹立法者的價(jià)值判斷，尤其是對(duì)于政府旅游部門(mén)的管理者而言。”李雷說(shuō)。
此外，《風(fēng)景名勝區(qū)條例》第二十一條規(guī)定：風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)的單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)遵守經(jīng)批準(zhǔn)的風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃，服從規(guī)劃管理。風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃未經(jīng)批準(zhǔn)的，不得在風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)進(jìn)行各類(lèi)建設(shè)活動(dòng)。
第十八條規(guī)定：編制風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)廣泛征求有關(guān)部門(mén)、公眾和專(zhuān)家的意見(jiàn)；必要時(shí)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行聽(tīng)證。風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃報(bào)送審批的材料應(yīng)當(dāng)包括社會(huì)各界的意見(jiàn)以及意見(jiàn)采納的情況和未予采納的理由。
在李雷看來(lái)，景區(qū)修建圍墻應(yīng)當(dāng)符合相關(guān)規(guī)定。修筑此類(lèi)圍墻在當(dāng)初編制規(guī)劃時(shí)是否征求了意見(jiàn)、進(jìn)行了聽(tīng)證，也應(yīng)該對(duì)社會(huì)進(jìn)行相應(yīng)的說(shuō)明。
李雷認(rèn)為，在實(shí)踐中，政府管理部門(mén)通過(guò)和公司合作，來(lái)經(jīng)營(yíng)風(fēng)景名勝區(qū)，但是政府部門(mén)不應(yīng)把風(fēng)景名勝區(qū)的管理完全當(dāng)作一種經(jīng)濟(jì)行為，而是仍然要堅(jiān)持依法行政，避免公法遁入私法。
值得一提的是，疫情之后各地文旅行業(yè)都“卷”了起來(lái)，前有淄博燒烤出圈，后有文旅局長(zhǎng)紛紛上陣，邀請(qǐng)游客前來(lái)“打卡”，美麗的風(fēng)景已不再是景區(qū)唯一的吸引力。
王笑宇認(rèn)為，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)由高速增長(zhǎng)的工業(yè)型生產(chǎn)社會(huì)，向后工業(yè)型的消費(fèi)社會(huì)轉(zhuǎn)向，商品經(jīng)濟(jì)向體驗(yàn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，原有的觀(guān)光景區(qū)和體驗(yàn)度假需求，逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槠焚|(zhì)觀(guān)光和多元細(xì)化的主題休閑度假體驗(yàn)。
張澤坦言，當(dāng)下可供旅游的選擇很多，如果一個(gè)地方口碑壞了，他們完全可以選擇去另一個(gè)地方。“大好河山，雪山不止一座，河流不止一條，主題公園不止一座，能替代的還有很多。”他說(shuō)。
于海波說(shuō)，自然資源依托的景區(qū)門(mén)票經(jīng)濟(jì)日漸式微，探尋景區(qū)門(mén)票經(jīng)濟(jì)的補(bǔ)償、替代、升級(jí)方案勢(shì)在必行。
（應(yīng)受訪(fǎng)者要求，劉長(zhǎng)為化名）
作者：陳淑蓮