247個地級以上城市，三分之二“罰沒收入占比”集中于3%-8%，29個超過10%
文 | 陳汐 劉建中
(資料圖片)
地方政府的收入主要有兩種：一種是公共財政收入；另一種是基金收入。
公共財政收入，又稱“一般公共預算收入”，主要包括“稅收收入”和“非稅收入”兩大塊。基金收入的大頭是土地出讓收入。在過去幾年，絕大多數省份的土地出讓收入占基金收入的80%以上。基金收入還包括彩票公益金等。
從發展方向看，地方政府收入應該以“一般公共預算收入”為主，而“一般公共預算收入”應該以“稅收收入”為主。
包括“罰沒收入”在內的“非稅收入”所占比例應當呈下降趨勢。“罰沒收入”是指執法、司法機關，對違法違章者罰款的款項、沒收的贓款和贓物變價款。
一個城市“罰沒收入”與“稅收收入”的比值（下稱“罰沒收入占比”）除了可以反映當地財政收入的質量，還可以反映一些其他信息。
在不同地區，“罰沒收入占比”差異巨大。在某些城市，這個比值接近于1%，比如北京、蘇州、上海。而在另一些城市，這個比值接近30%，比如廣西壯族自治區梧州市。
“罰沒收入占比”不應過高，也不應增長過快。高增速不一定意味著存在亂罰款、亂攤派等不合理現象，但卻可以給研究者提供一個關注點、一個思考方向。
那么，哪些城市的“罰沒收入占比”偏高呢？
為了行文的方便，我們將“罰沒收入占比”定義為“A”，即A =“罰沒收入”/ 稅收收入 = “罰沒收入占比”。
如果僅用某一年的數據排序，比如僅用了2021年的數據，這有可能導致排序失真。這是因為如果某市2021年的“罰沒收入”遠遠高于或低于其他年份，那么排序就有失公允。
為了解決以上問題，本文用2018年-2021年四年數據的平均值。不用2022年數據是因為很多城市還沒有披露2022年數據。
如果沒有特殊說明，文中各城市的A值都為2018年-2021年四年數據的加權平均值。
各城市的“罰沒收入”是四年的總數，稅收收入也是四年的總數。所有樣本城市的具體數值見尾注表10。
不考慮臺灣省、中國香港和澳門，我們從31個省、直轄市、自治區（下稱各省）中找到了295個地級以上城市的數據。從中排除了稅收收入過低的城市：如果某城市2018年-2021年四年的稅收收入總和不足100億元，將其排除。
最終，選取了247個地級以上城市進行分析比較。具體樣本城市見表1。
表1: 各省的入選城市
注1：上海沒有單獨披露罰沒收入，所以沒有入選。但根據上海披露的其他數據估算，其“罰沒收入占比”約為1%。 注2:西藏因數據不全，沒有入選。
247個城市A值的分布與特點
先看一下247個城市的A值分布（圖1）。
圖1: 247個城市的A值分布
從圖1可以看出，各城市的A值集中于3%-8%，這其間有164個城市，占比為66.4%（164/247 = 66.4%），約三分之二。
247個城市的A值中間值為5.8%。最高值為廣西梧州29.8%，最低值為蘇州1.1%。
我們發現，省會城市和資源型城市的A值普遍偏低。
從表2看，樣本中26個省會城市A值的中間值為3.2%，且數值普遍低。這是因為省內優質企業傾向于在省會注冊，導致省會的增值稅、企業所得稅偏高，從而拉高了整體稅收。
A值=罰沒收入/ 稅收收入，稅收高了，A值就低了。
表2: 各省省會的A值
注：西藏拉薩數據不可得。
同理，資源型城市往往聚集著大型企業，所以稅收較高，A值較低。比如鄂爾多斯、克拉瑪依、東營、榆林、大慶、烏海等（見表3）。
表3: 部分資源型城市的A值
表2和表3提示我們，在分析一個省的普遍情況時，不能過于關注省會城市和資源型城市，而更應該關注其他城市的數據。
表4顯示了黑龍江6個城市的罰沒收入占比，可以發現，其省會哈爾濱，資源城市大慶的A值很低，而其他城市較高。
表4: 黑龍江省各樣本城市的情況
樣本城市中，哪些城市的“罰沒收入占比”偏高？
下面看看247個城市中，A值最高的30個城市。
A值最高的30個城市
表5是樣本中，A值最高的30個城市的情況。
排名最高的前10個城市分別是梧州29.8%、賀州23.2%、邵陽19.8%、盤錦18.5%、烏蘭察布18.2%、佳木斯16.9%、廣元16.1%、湘西15.8%、巴中14.8%、河池14.7%。廣西、四川、湖南居多。
這30個城市都來自9個省份：廣西和湖南各有5個城市，內蒙古4個，黑龍江、遼寧、河北、貴州、四川五省各有3個，山東有1個城市：棗莊。
這30個城市中，29個城市的A數值超過了10%。
表5: A值最高的30個城市
注：城市后標注**，表示2021年數據缺乏，測算用了2018-2020年三年數據。
以上30城的中值為12%，而247城的中值為5.8%。
廣西梧州市以29.8%居全國首位。從表6看，梧州的罰沒收入在2018年之前僅不到2億元。但2018年和2019年大幅上升為7億多，而2020年之后再次大幅增長，并維持在15億元以上。
表6: 2015年-2022年梧州的罰沒收入與稅收
梧州市2018年罰沒收入大幅增長，根據其財政報告，原因是：“傳銷大案查處增加罰沒收入。”2020年的原因是：“公檢法部門加快掃黑除惡專項整治案件處理進程，促進罰沒收入增加。”2022年的原因是：“市本級、藤縣和萬秀區一次性大案要案罰沒收入增加。”
一位財政研究專家對《財經十一人》說，從各城市的“罰沒收入占比”的高低，可以看出一些信息，但不能反映問題的全貌。有些城市雖然數值偏高，但卻具有合理性。所以，“罰沒收入占比”并不是批評或表揚的基礎，只是提供一些客觀數據，提供一個思考和研究的方向。
下面看看，哪些城市的“罰沒收入占比”較低？
A值最低的31個城市
在所有樣本城市中，A值低于3%的有31個。
在31個城市中，省會城市有11個：廣州、成都、長春、西寧、海口、濟南、長沙、合肥、武漢、杭州、南京。資源型城市有4個：榆林、克拉瑪依、大慶、玉溪。
上文說過，省會城市和資源型城市的A值普遍偏低。扣除以上15個城市后，可以更容易看出最低城市的集中規律。剩下的16個城市，主要集中于江蘇、浙江、廣東。表7列出了這16個城市的情況。
表7: 16個A值低于3%的非省會、非資源型城市
表7中16個城市，江蘇有5個：南通2.8%、宿遷2.7%、常州2.0%、無錫1.8%、蘇州1.1%。浙江4個：金華2.8%、湖州2.5%、寧波2.0%、嘉興1.8%。廣東3個：珠海2.0%、東莞1.9%、深圳1.4%。
除了江蘇、浙江、廣東，還有四省各有1城：湖北宜昌2.9%、山東青島2.7%、福建廈門1.8%、北京1.3%。
中國四個直轄市，北京、上海很低。北京1.3%，我們推算上海約為1%。但上海未直接披露罰沒收入，所以沒有被選為分析樣本。天津4.7%，重慶3.6%。作為直轄市，天津數值偏高。天津已經披露了2022年數據，2022年的A值為8.2%。
最后看看，各省內部誰是A值最高的城市。
各省A值最高的城市
如果城市樣本數量過小，分析的意義不大。所以這里忽略了樣本數量小于3個城市的省份。忽略之后還剩21個省份。表8列出了這些省份的情況。
表8: 各省A值最高城市
表8中的增速，指的是相對于2015年-2017年三年均值的增速。從表8可以看出，這些省內最高的城市，其A值大多經歷了大幅增長。其中，三分之一的城市增長超過了100%。
表8中，A值增長較少的有福建三明、云南普洱、廣東陽江、山西晉中。其中，山西晉中出現了負增長。表9是晉中2015-2021年的罰沒收入和稅收情況。我們發現，2018-2021年晉中罰沒收入的平均值并沒有下降。晉中A值下降的原因是其稅收收入的大幅上升。
表9: 山西省晉中市2015-2021年的罰沒收入等
上文的財政研究專家對《財經十一人》說，因為研究所選的時間段為“2018年-2021年”，這里面包含了兩年疫情。而在疫情之下，管理規則和管理行為與之前相比必然有所不同。所以，對于增速較快的地區，需要更深入地分析具體原因，才能提出有利改進的建議。
在文中的最后，我們有個希望：希望罰款僅僅是促進行為向善的一種手段，而不要成為一種目的。
尾注：247個樣本城市的數據
表10-1: A值8%以上的城市
表10-2：A值6%-8%的城市
表10-3: A值4%-6%的城市
表10-4: A值4%以下的城市
注：城市后標注**，表示2021年數據缺乏，測算用了2018-2020年三年數據。
作者為《財經》產業研究中心研究員，編輯：劉建中
延伸閱讀：
中國哪些省市罰沒收入高？