近日，民政部、住房和城鄉建設部、國家衛生健康委、應急管理部、市場監管總局聯合召開電視電話會議，部署2020年全國養老院服務質量建設專項行動工作。

“進一步補齊農村養老短板”，成為今年的五項重點工作之一，具體包括“繼續推進敬老院法人登記工作，有序推進生活不能自理并有集中供養需求特困人員應養盡養”等。

接受《法制日報》記者采訪的專家認為，與城市相比，農村養老服務存在先天不足，成為我國養老服務領域的短板，政府在補齊農村養老服務短板方面亟須發揮兜住底線和撬動政策的作用，解決農村老年人的養老服務難題。

設備資金支持有限

制約養老機構發展

住在家里屬于“空巢老人”，村里也沒有養老院，跟已經扎根北京的子女們商量后，今年70多歲的耿女士和老伴決定離開老家，和孩子一起生活。

耿女士向《法制日報》記者介紹說，她家位于河北省滄州市的一個小村莊，村里老年人一般情況下住在自己家里，只要能干活就堅持種田、打零工，再加上子女給的錢，日子還算過得去。

“村里沒有養老院，最近的養老院也在市里，之前村里有一個盲人，沒兒沒女，村里就把他送到養老院去了。”耿女士說。

像耿女士這樣的農村老年人并不在少數。

國家統計局今年1月發布的數據顯示，2019年末，我國城鎮常住人口84843萬人，鄉村常住人口55162萬人。2019年末，我國60周歲及以上人口達到25388萬人。

其中，農村老年人口占相當大的比例。

然而，我國農村地區養老服務設施的數量卻與此并不匹配。

設施不足成為農村社會養老的一個短板。

民政部數據顯示，截至2018年9月，全國共有農村供養服務機構19255所，已辦理法人登記的農村供養服務機構14680所，共有床位155萬張，工作人員13.8萬名。

今年5月13日，民政部、住房和城鄉建設部、國家衛生健康委、應急管理部、市場監管總局聯合召開電視電話會議，部署2020年全國養老院服務質量建設專項行動工作。

今年的重點工作之一是進一步補齊農村養老短板，繼續推進敬老院法人登記工作，有序推進生活不能自理并有集中供養需求特困人員應養盡養。

中國社會保障學會秘書長、中國人民大學副教授魯全在接受《法制日報》記者采訪時稱，農村的經濟基礎比較薄弱，同時，伴隨著中國快速的城鎮化進程，大量農村剩余勞動力進入城市，給農村的傳統家庭結構帶來挑戰，之前普遍存在的“大家庭”只剩下“一老一小”。

此外，在魯全看來，農村老年人的觀念相對保守，入住養老機構的意愿不強，而其支付能力也有限，這反過來也制約了社會養老機構在農村的發展。

政策方向已經確定

缺乏具體制度保障

黨的十八大以來，中央高度重視養老服務業發展，其中包括農村養老服務。

2013年1月，《中共中央　國務院關于加快發展現代農業進一步增強農村發展活力的若干意見》發布，其中提出，“完善農村優撫制度，加快農村社會養老服務體系建設”。在次年發布的中央“一號文件”中，“加快構建農村社會養老服務體系”再次得以強調。

2017年2月，國務院印發《“十三五”國家老齡事業發展和養老體系建設規劃》，其中專門提到加強農村養老服務，“通過鄰里互助、親友相助、志愿服務等模式和舉辦農村幸福院、養老大院等方式，大力發展農村互助養老服務”。

2018年2月，《中共中央 國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》發布，中央的提法明確為“構建多層次農村養老保障體系，創新多元化照料服務模式”。

今年2月，《中共中央 國務院關于抓好“三農”領域重點工作確保如期實現全面小康的意見》發布，“發展農村互助式養老，多形式建設日間照料中心，改善失能老年人和重度殘疾人護理服務”被寫入其中。

“發展農村互助式養老”成為農村養老服務新模式。

這種新型養老模式的特點在于，發揮村民自治組織、社會組織、市場等多元組織力量，將以居住在自己家中的(準)老年人為主的各類農村人力資源有序組織動員起來作為主要行動力量，通過多種形式進行資金互助、服務互助、文化互助。

但值得注意的是，目前不少地方政府尚未出臺相關法規政策明確農村互助養老的財政資金支持、醫養結合、責任劃分等保障制度，農村互助養老仍缺乏操作化指導，農村地區仍存在養老服務短板問題。

北京市社會科學院研究員、北京城市管理研究基地主任譚日輝告訴《法制日報》記者，其原因在于，供需不匹配、資金的可持續供給機制及管理體系不完善、相關制度不健全、政策支持力度不足等。

兜住底線撬動政策

解決養老服務難題

一個隨之而來的疑問是，政府應該在補齊農村養老服務短板方面扮演怎樣的角色?

“總體而言，政府要發揮兜住底線和撬動政策的作用。”魯全認為。

魯全解釋說，所謂兜住底線，就是政府對農村的貧困老人、失能老人等特殊老人直接承擔責任，通過集中供養等方式為其提供服務;所謂撬動政策，是指政府通過出臺稅收優惠、土地優惠、財政優惠等方面的政策，鼓勵社會力量彌補農村養老服務的不足。

“具體的支持包括幾個方面：資金的支持，通過直接資助或者間接資助(免稅)等方式鼓勵社會力量提供服務。場地等硬件的支持，政府可以出臺有關集體用地方面的措施，將具備相關條件的場地轉化為養老用地，為農村養老機構改善基本設備條件等。政府還可以提供人力支持的政策，養老服務的關鍵在人，要把農村養老服務與新農村建設結合起來，調動中老年返鄉農民工等群體的力量，充實養老服務人員隊伍。”魯全說。

在魯全看來，政府可對發展農村互助式養老提供政策指引。在登記注冊方面，給予民辦養老機構更加寬松的環境;可以與民辦養老機構進行合作，支持其發展;通過制定行業標準等方式促進民辦養老機構的發展;給予民辦養老機構在稅收、土地等方面更多的優惠政策等。

譚日輝認為，政府在補齊農村養老服務短板方面，還應該提升農村養老經濟保障水平，優化個人養老金賬戶、開發土地養老金。逐步建立針對經濟困難高齡、失能等老年人的補貼制度，根據當地經濟社會發展適時提高標準和范圍，提升農村養老保障水平。建設、完善農村養老設施，由政府無償或低償提供服務設施，給予開辦支持，委托社會力量管理運營。

魯全提醒，當前一個亟須重視的問題是，無論農村的養老服務機構還是醫療機構，總體服務水平都比較有限。

在魯全看來，醫養結合是供給側的改革，醫養結合的關鍵是不同類型服務人員的結合，而老齡化與城鎮化使得目前農村地區缺少相關行業的專業人員。

魯全建議，要解決這一問題，政府一方面應發揮中老年進城務工人員尤其是在城市從事過養老服務的人員的積極性;另一方面，按照農村老年人的分布狀況合理配置養老服務資源，以實現資源的高效利用。

受訪專家認為，相關政府部門還要做好農村互助式養老頂層設計，確立農村互助養老在社會保障體系中的地位和作用。加強農村互助養老的管理機制建設，以實現農村互助養老的常規化、制度化管理。見習記者 劉紫薇 記者 陳磊