一個月前，《中國科學院院刊》發表了一篇由民政部行政區劃調整評估特聘專家撰寫的文章，名為《“十四五”時期行政區劃設置思路與空間治理的探討》。專家提議，“支持深圳等四市升格為直轄市”。

隨著深圳特區40周年生日臨近，關于特區將收到“政策大禮包”的消息連綿不絕。大部分的傳聞都指向一個方向：深圳有望擴權擴容。

與其超越香港的龐大經濟總量相比，深圳的土地面積確實太小了。

1980年代初，深圳特區剛剛建立時，土地面積僅為327.5平方公里。到了2019年，《深圳統計年鑒2019》顯示，深圳轄區面積達到1997.47平方公里。在國內四大一線城市中，深圳土地面積最小，約為上海的1/3、廣州的1/4、北京的1/8。

隨著深圳經濟的高速發展，土地不足以及帶來的樓價高漲等問題越來越明顯。近年來，深圳曾嘗試通過深汕合作區這樣的“飛地”模式變相擴容，但仍屬杯水車薪。

2012年，深圳市領導曾前往北京大學做了一場介紹會，希望得到用地制度改革的指導。北京大學國家發展研究院教授周其仁就此組建了深圳土地改革研究項目組，對深圳進行了兩年多的實地調查。調研結果最后在2016年結集成書——《深圳新土改》。

“深圳迄今取得的非凡成就，來自觀念、制度和組織的創新，而不是靠幅員廣大、土地無限、資源富足。其中，廣納各地人才與土地市場化，是深圳成就的兩大支柱。”周其仁稱。

回顧深圳特區40年來的發展，可以發現，不斷解決土地資源緊缺的難題，創新土地制度改革，貫穿著深圳的整個故事脈絡。

“原來土地還可以這樣拍賣?”

深圳對于土地制度的創新，早在經濟特區成立之前就有了苗頭。

1979年，時任深圳市房產管理局副局長的駱錦星接到一個任務，一年內建好超2萬平方米的240套房子，作為科級以上干部宿舍。當時要建成這些房子，至少需要200萬元，而深圳政府一年財政收入僅有3000萬元，最多能給到的資金支持為50萬元。剩下的資金缺口，只能由房管局自行解決。

駱錦星想到了通過租地獲得租金的方式籌得資金。但是新中國成立以來，土地一直實行公有制，即國家和農村集體所有制。按照憲法規定，“任何組織或個人不得侵占、買賣、出租或以其他形式非法轉讓土地。”

“民間智庫”深圳創新發展研究院提供的資料顯示，在征得省委書記許可后，駱錦星選擇以補償貿易打“擦邊球”的方法與港商合作。

1980年1月，中國內地第一家房地產開發企業——深圳特區房地產公司應運而生，駱錦星擔任公司經理。他隨即接觸到了香港妙麗集團董事長劉天就，雙方很快達成協議，在深圳東湖公園附近劃出一片土地來，蓋一個東湖麗苑的樓盤。深圳出地，港商出錢蓋房，賣的錢深圳和妙麗集團以85∶15比例分成。彼時，距離經濟特區正式成立還有7個月的時間。

7個月后，深圳經濟特區成立，被允許“自己殺出一條血路來”的深圳將“補償貿易”改為“合作經營”模式，以征收土地使用費的形式正式出租土地，吸引更多香港開發商來深圳合作項目。

1981年11月，《深圳經濟特區土地管理暫行規定》正式頒布，規定“境內外用戶使用經濟特區土地的要交納土地使用費”，同時明確了土地使用費的計費標準，開創了新中國土地資源由無償使用轉向有償使用的先河。

1987年，駱錦星帶領的這家公司競得了中國土地拍賣史上的“第一拍”。該公司之后多次更名，1993年在A股上市，就是如今的深深房A(000029.SZ)。

雖然土地使用費給深圳帶來了一些建設資金，但仍嚴重不足。同時，深圳地產開發市場熱起來后，很多人來要土地，也滋生了一些腐敗現象。為了解決這個問題，1986年國慶剛過，深圳市政府就組建了房地產改革領導小組，意在推動土地的公開招標拍賣。

現任中國城市競爭力研究會執行會長的桂強芳，正是當年深圳市房地產改革領導小組的一名成員。他告訴南方周末記者，當時他們專門跑去香港考察學習。

“我們去香港時，正好趕上李嘉誠舉牌拿地，連拿三塊工業用地，50年產權，溢價高達128%。我都震驚了，原來土地還可以這樣拍賣?”

在考察了香港的土地拍賣和多個房產項目后，小組成員們迅速草擬了《深圳經濟特區土地管理體制改革方案》，提出了基本設想：學習香港模式，所有用地實行有償使用，協議、招標、公開競投。

1987年9月，深圳以協議方式和公開招標方式，分別出讓了2幅土地;兩個月后，又敲響了新中國成立以來“土拍第一槌”。

據桂強芳回憶，1987年12月1日當天，萬眾矚目，規格之高空前絕后，除了44家競投企業到了現場，還有眾多中央領導、全國17個城市的市長端坐會場。

這是一塊占地面積只有8588平方米的住宅土地，位于羅湖區深圳水庫附近，使用年限50年。競投企業熱情高漲，價格飆升至520萬元時，現場只剩下深深房A和深圳市深華工程開發公司競價。

“520萬元在當時看來就是天價，不能再高了。我馬上走到深華的老總旁邊讓他再考慮下，免得不劃算。我讓他把牌子放下來的時候，深房總經理駱錦星以525萬元拍下來了。”桂強芳稱。

后來，不到一年，深房就在這塊土地上建起了東曉花園樓盤，成為當時深圳最大的商品房小區。深房以約1650元/平方米的價格出售超過150套房源，最終凈賺400萬元。

深圳的成功“試水”直接促成了憲法的修訂。1988年4月，全國人大通過了對憲法第十條的修正案，在刪除土地不得出租的規定同時，增加了“土地使用權可以依照法律的規定轉讓”的規定。桂強芳也參與了修正案的草擬。

據《深圳特區報》統計，1987-1993年間，深圳市采取招標、拍賣方式出讓土地共43.28公頃，為經濟特區謀得了發展的“第一桶金”。

“國有化的地，原住民的房”

隨著1987年土拍第一槌后，土地的有償使用，一定程度上為深圳解決了初期融資問題。不過，深圳很快發現，可市場化的土地日漸稀缺。

憲法修訂以后，土地管理法緊接著也完成了修訂，“國有土地和集體所有土地使用權可以依法轉讓”，并授權國務院制定具體執行辦法。然而，國務院在1990年出臺了城鎮國有土地使用權轉讓的辦法后，直到2015年之前，都沒有出臺農村集體土地轉讓的有關條例。在此期間，農村集體土地的轉讓在現實中無法可依，因而不能轉讓。

根據1994年的城市房地產管理法，城市規劃區內的集體土地要入市，必須先被征用轉為國有土地后，方可有償出讓使用權。

以此為依據，深圳開始了“統征統轉”。

1992年，深圳實施“統征”，《關于深圳經濟特區農村城市化的暫行規定》出臺，在原特區內的羅湖、福田、南山和鹽田四區全面推進農村城市化，將村民轉化為市民，將農村集體土地征為國有土地。

2003年，深圳市政府再實施“統轉”，把特區外(寶安區、龍崗區)390萬畝耕地也全部“轉”為市政府發展儲備用地。

如此一來，城市化覆蓋深圳全境，深圳完成了土地的全盤國有，成為了國內第一個沒有農村的城市。更多國有土地進入到市場流通，也為深圳發展帶來更多資源。

桂強芳認為，這是深圳特區第二次土地改革。“不過這一次改革可以說是不了了之”。

多位當年從村民變為城市居民的深圳人告訴南方周末記者，1992年“特區內統征地”的補償還較為到位，政府在統征后，也會返還給村集體一定比例的建設用地，農民沒有太大的抵觸情緒。

但隨著1998年中國房改制度的啟動，深圳的樓價地價也隨之飛漲。當2003年實行“特區外統轉”時，市政府對于農村集體土地的補償遠低于市場價與農民的預期。

大量農民和基層集體開始大規模搶建違法建筑，“種房保地”。為了減少轉地的成本，深圳后來又出臺多項政策，宣布農民建房為“違法建筑”，試圖通過“查違”推進“統轉”，結果導致更多摩擦，大量關外征地拆遷手續始終未真正完成，不少土地仍由“城中村”經營。

這種矛盾在很長一段時間里都沒有得到解決。這也是桂強芳認為第二次土改沒有真正完成的原因。

“統征統轉”不但沒有終結原先國有土地和農村集體用地并存的二元格局，甚至演化成一種新型二元格局——“國有化的地，原住民的房”。

不再計較“合法非法”

“城中村、村中城問題，全國哪個城市都有，但深圳更加突出。深圳想真正把這塊土地從實質上的二元結構統一為事實上的一元結構，但實現過程可能不會很順利。”周其仁撰文寫道。

2012年，深圳1900多平方公里的土地上，已經開發建設了900多平方公里，開發強度近50%，剩下的都是生態保護區。之所以無地可用，還是因為第二次土改留下來了太多問題違建——深圳有近300平方公里土地是“合法外用地”。

曾在深圳市規劃國土委工作的一位前任官員告訴南方周末記者，這些土地，或因歷史違建，或因未完善征轉地手續，導致產權問題不明晰而無法進入市場正常交易，“政府拿不走、社區用不好、市場難作為”。

2012年5月，《深圳市土地管理制度改革總體方案》(下簡稱《總體方案》)發布，宣告深圳新一輪土改正式啟動。《總體方案》把明晰產權放在第一位，意在凸顯新一輪土改的目的正是解決此前合法外土地與違建問題。

周其仁也曾提出類似建議，只有利用確權的手段，將這些天量的“違法建筑”納入到合法化框架，進而建立城鄉統一的土地市場是根本之策。

至于具體如何確權，主要靠兩大突破口。“一是城市更新，二是土地整備”。

《深圳新土改》中具體介紹了這兩種政策的情況，所謂城市更新，就是借助市場力量，通過引進房企等市場開發主體出資，對項目地塊進行重新規劃，實施二次開發。至于土地整備，則是政府出資，整理和儲備土地，等待高價轉讓給市場的機會。

不過，實踐看來，比起土地整備的不少案例，政府和村民就協商意見不合陷入僵局遲遲不能推進，而城市更新更受到市場的歡迎，被廣泛組合使用。

城市更新最早不是針對“違法建筑”，而是針對城市內眾多合法、但使用率不高的舊商業區、舊工業區進行改造。最早在2009年，廣東省出臺了“三舊改造政策”，深圳于同年12月跟進，出臺了《深圳市城市更新辦法》。

通過舊城改造，第一太平戴維斯統計報告顯示，2011年深圳土地利用模式出現拐點，存量用地供應首次超過新增土地供應。

2012年《總體方案》實施后，政府對土地確權降低了門檻，把更多“合法外”的土地與違法建筑納入了城市更新范圍內。于是直接將2012年的存量用地供應規模推到了歷史高峰，占供地總量近75%。

當時在城市更新的確權過程中，最被廣泛使用的是“20-15”原則，具體為：將“合法外”用地實行二八分成，當項目申請方同意把20%的“合法外”土地無償交給政府，剩下的80%土地中再拿15%用作公共設施配套用地，政府就不再計較“合法非法”，把全部用地都納入城市更新項目中，并在更新后全部合法頒證。

這樣的模式將自主權更多交給市場，讓資金雄厚的開發商根據自身成本預估和村民集體來談判，既滿足了多方需求，也大力加速了深圳土地的利用效率。

周其仁帶隊的深圳土地改革研究項目組調研發現，在后續的城市更新實踐中，開發商對于土地進行如適度增加容積率、建筑密度和其他適度增密的做法，也受到了市場的歡迎，進一步推動深圳走上盤活存量的立體城市之路。

提高土地利用效率

深圳長期面臨的無地可用困境，除了土地資源的確緊缺以外，其實還有另一層問題，是土地利用效率太低。

中山大學港澳珠三角洲研究中心教授毛艷華曾對媒體表示，深圳市土地開發效益為每平方公里4.28億元，而香港則為每平方公里14億元，相較之下，深圳土地開發效益不高。毛艷華認為，深圳未來發展應該主要依靠產業升級帶動，而不是延續增加城市用地面積這種粗放型的增長方式。

2013年，《深圳市人民政府關于優化空間資源配置促進產業轉型升級的意見》出臺，被視為深圳打響產業轉型升級戰的第一槍。

在政府的大力引導下，同時受多條環保新規限制，2013-3015年間，深圳以制鞋、模具、塑膠、五金電鍍為代表的高能耗、高污染、低產能的傳統制造業首當其沖，紛紛出走鵬城。

大量工廠外遷，工業園區空置，得以進一步釋放土地整備和城市更新的空間。根據《深圳市城市更新十三五規劃》，2016-2020年間，深圳計劃釋放30-35平方公里城市更新用地，力爭完成100個舊工業區復合式更新和綜合整治項目。

中國社科院城市與競爭力研究中心主任倪鵬飛對南方周末記者表示，深圳此前一直推動的“騰籠換鳥”是成功的。如南山區和蛇口工業區從過去主要是“三來一補”的企業，現在已經成為高新產業的聚集區，深圳也從加工制造主導轉向科技創造引領的經濟體系。

不過倪鵬飛亦強調，土地成本的上漲，不僅淘汰了部分落后產能，也容易帶來另一個問題。“包括創新產業也有被擠出的跡象，特別值得重視加以解決。”

深圳周邊的東莞、惠州等地成為這些企業的落腳之地。多位在這段時間將工廠搬離深圳的企業主告訴南方周末記者，外遷是主動又是被動的，隨著深圳樓價、廠租的持續攀升，生產成本大幅提高，不少企業是主動選擇搬離。

深圳市政府在2019年向人大常委會提交的《深圳市2018年中小企業發展情況的專項工作報告》中也指出，2016-2018年間，深圳中小企業外遷的趨勢有所加速，且遷出企業的規模也有所加大。

這三年外遷企業里面，電子信息行業占比接近四成。可見，外遷的不僅僅是低附加值的產業，還有電子信息等深圳傳統優勢產業。

甚至連華為這樣的龍頭企業都部分搬走了，還引發了其各大供應鏈跟隨外遷。自華為終端部門在2018年正式搬遷至東莞松山湖后，華為供應商軟通動力、華勤通訊，華為軟件服務商中軟國際、易寶軟件也陸續宣布在東莞加大布局。

廣東省社科院區域與企業競爭力研究中心主任丁力對南方周末記者表示，當前深圳的產業結構已經發生了變化，第二產業的GDP占比已經連年下降，朝第三產業服務業走去，但是深圳仍需要強大的制造業。參考香港的前車之鑒，一旦離開了制造業的支撐，城市的創新發展也會容易面臨“空心化”的危險。

“飛地”模式

飛地模式，是深圳最新實踐的一次創新。

早在2008年，廣東省就提出“騰籠換鳥”的“雙轉移戰略”，意在將珠三角勞動密集型產業向東西兩翼、粵北山區轉移。深圳(汕尾)產業轉移工業園應運而生。該園位于汕尾海豐縣鵝埠鎮，規劃面積為13.08平方公里，最初就是為了與深圳搭配成“前店后廠”的模式，承接從深圳出走的制造業產能。

2011年，經廣東省政府協調，深圳、汕尾兩市將產業轉移工業園升級擴大為“深汕特別合作區”，面積擴大為468.3平方公里，約為1/5個深圳大小。可用建設用地為135平方公里，接近深圳福田、羅湖兩個區的面積。

按照當時的規定，深圳、汕尾兩市共同管理合作區，其中深圳主導經濟管理和建設，汕尾負責征地拆遷和社會事務。

丁力告訴南方周末記者，事實上，深汕合作區最早的成立，也有廣東省社科院的參與，是他們向汕尾市領導提議，促成了兩地的合作。“省里的初衷是希望引導深圳帶動汕尾的經濟發展，帶有一點扶貧性質。”

不過，在深汕合作區早期，兩地政府之間如何劃分責任利益還相當模糊，對于合作區的投入有限，該區域的發展也一度進展緩慢。

“就像深圳在這場跟汕尾的戀愛中沒有動真情。”丁力表示，深圳自然是需要土地的，但是比起和深圳市中心相距約100公里、中間還隔著惠州的汕尾，深圳更傾心于東莞和惠州的土地。

為了解決這個問題，2017年9月，廣東省發布《關于深汕特別合作區體制機制調整方案的批復》，強調深圳要強化對合作區的支持，按照“10+1”(深圳10個區+深汕合作區)模式，將合作區打造成為深圳主導的經濟功能區。

“飛地”模式也是從這時候才正式成型。2018年“深圳市深汕特別合作區”正式掛牌，無論是政府投資項目、土地利用規劃等，都交由深圳全面主導。

《深圳市2017年國民經濟和社會發展統計公報》顯示，深汕特別合作區數據已經被計入深圳GDP中去，雖然僅占全市GDP的0.21%，但是增長率為17.9%，排名第一。

根據深汕特別合作區相關負責人提供給南方周末記者的資料，截至目前，深汕特別合作區供地產業項目達83個，其中76個來自深圳，預計全部投產后年產值達693億元，將提供3.6萬個就業崗位。預計到2035年，合作區規劃人口將達到150萬，接近現在深圳南山區的常住人口規模。

2019年，《河源日報》發文指出，河源市正式啟動《河源市支持深圳建設中國特色社會主義先行示范區實施方案》編制工作，其中將重點謀劃“深河特別合作區”，對標“深汕特別合作區”。不過具體何時落實，至今仍然沒有下文。

丁力認為，深汕合作區在近兩來才開始真正運轉發展，飛地模式是否成功，還不能下結論。放眼特區的未來，比起怎樣擴容擴權，深圳還是應該更關注如何走集約型高質量發展道路。

記者 盧寶宜 南方周末實習生 劉逸彤